美国对华铜版纸反补贴案解析

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铜版纸案的贸易纠纷很有可能会激发美国的钢铁、纺织等诸多行业在不久的将来频频对中国采取相类似的行动。此案的最终走向对美国以及其他国家未来对华贸易救济政策和实践的影响都是不容小视的。如果美国商务部最终裁定中国铜版纸存在补贴，那么中国将有两个选择，向美国上诉法院或世界贸易组织提起诉讼。而对于中国企业来说，随着“中国制造”不断跨出国门走向世界，必须做好准备应对未来来自各国的更加强烈的贸易保护和贸易抵制。

　　一、美国对华铜版纸反补贴案简介
　　
　　2006年10月31日，美国俄亥俄州造纸商NewPage公司向美国商务部（DOC）和国际贸易委员会提出申请，请求对自中国、印度尼西亚和韩国这三个国家进口的铜版纸展开反倾销和反补贴调查。11月20日，DOC决定对原产于中国的铜版纸展开反补贴调查（同时展开反倾销调查），调查期间为2005年1月1日至2005年12月31日。这是继1991年对华螺母和吊扇进行调查以来，美国对中国发起的第一例反补贴调查。12月1日，DOC选取了两家中国企业山东晨鸣纸业股份有限公司和金东纸业（江苏）有限公司作为强制调查企业。12月4日，DOC向中国政府和两家强制调查企业分别发放了反补贴调查问卷。12月15日，国际贸易委员会对原产于中国、印度尼西亚和韩国的铜版纸反倾销和反补贴案作出肯定性损害初裁，认为自这三个国家进口的铜版纸对美国国内产业造成了实质损害。同日，DOC发布公告，邀请公众在30天内就是否对中国适用反补贴法的问题提交书面评论，从而引发了各方激烈的讨论。截止2007年1月15日，中国政府、中国应诉企业、美国行业协会和律师事务所等共提交了47份评论。
　　
　　2007年3月30日，商务部对原产于中国的铜版纸反补贴调查作出初裁，裁定山东晨鸣纸业股份有限公司10.90%的补贴税率、金东纸业（江苏）有限公司20.35%的补贴税率、其他中国公司18.16%的补贴税率。
　　
　　二、反补贴案争议焦点－－反补贴法是否适用于中国？
　　
　　（一）“反补贴法不适用非市场经济国家”原则的确立
　　
　　美国反补贴法最早见于《1897年关税法》。19世纪90年代，美国国会在糖业托拉斯的敦促下对自欧洲进口的受到出口补贴的食糖征收反补贴税，从而引发了国内外对反补贴问题的激烈讨论，并最终导致《1897年关税法》的通过。该法第5条规定：“任何国家、属地或殖民地在任何时候对自该国家、属地或殖民地出口的任何货物或物品直接或间接支付或给予补助、且该货物或货品依本法规定是应税货物的，那么任何该货物或货品进口到美国，不论该货物或货品是从生产国直接进口还是其他，不论该货物或货品是否以从生产国出口时相同的状态进口或已通过重新制造或其他而改变状态，在任何情况下，不论奖励或补助是如何支付或给予的，应在本法规定征收的关税之外征收相当于所有该奖励或补助净额的附加关税。所有该奖励或补助的净额应由财政部部长作出经常性的确认、裁决和公布，财政部部长可为确定上述货物或货品以及估定和征收此种附加关税所必要的法规。”根据《1897年关税法》的规定，反补贴税的确定和征收都由美国财政部/财政部部长全面负责。随着《1979年贸易协定法》的通过，补贴调查的主管机关才由美国财政部变为美国商务部。
　　
　　美国商务部首次遇到非市场经济国家适用反补贴税法的问题是在1983年。1983年，除了美国纺织产业针对中国的纺织品提出反补贴调查申请，美国钢铁生产商还针对自波兰和捷克斯洛伐克进口的碳钢盘条提出反补贴调查申请。前者因申请人在商务部初裁作出前撤回申请而终止，后者则最终导致了“反补贴法不适用非市场经济国家”原则的确立。美国商务部于1984年5月对碳钢盘条反补贴案作出终裁，就反补贴法对非市场经济国家的适用问题表明了自己的立场－－该法不能适用于非市场经济国家。商务部认为，反补贴法所指的补贴是任何扭曲和破坏市场秩序并导致资源配置不当、鼓励无效率生产和减少财富的行为，但在非市场经济体系中，价格和资源的配置是通过中央计划调整控制而非市场力量决定，既然在非市场经济体中根本就不存在“市场”，当然就没有“市场作用”，也就不存在“市场被扭曲或破坏”的问题。对此，原告乔治城钢铁公司不服，上诉至美国国际贸易法院。国际贸易法院判决推翻了商务部的裁决，认为商务部应将反补贴法适用于非市场经济国家。对此，商务部不服，上诉至联邦巡回上诉法院，后者最终支持了商务部的主张，于1986年判定美国反补贴法不适用于来自非市场经济体的进口产品（此即乔治城钢铁案）。该判决奠定了美国商务部日后对待非市场经济国家反补贴问题的基调。
　　
　　（二）美国仍将中国视为非市场经济国家
　　
　　美国对“非市场经济”的定义最早是在《1988年综合贸易和竞争法》中加以规定的，现行法律对此未做改变。根据该法第1316节，所谓的“非市场经济国家”是指“管理当局确定不根据成本或定价结构的市场原则运行，从而该国商品的销售不反映商品的公平价值的任何外国”。对于判断一国是“市场经济国家”还是“非市场经济国家”，美国商务部有很大的自由裁量范围，其在具体判断时需考虑6条标准。
　　
　　根据中国的入世承诺书，在2016年以前，WTO成员国包括美国可以在反倾销调查程序中将中国作为非市场经济国家对待。如果中国政府请求给予市场经济地位，或在中国应诉企业请求市场经济地位时中国政府给予正式支持，同时中国满足市场经济地位的相关法律要求，美国可以在2016年以前承认中国市场经济地位。
　　
　　2005年12月22日，在美国对华学生用格纸反倾销案（“格纸案”）中，应诉企业渡边集团向美国商务部提出审查中国非市场经济地位的请求，中国商务部于2006年2月2日致信美国商务部支持渡边集团的请求。但是，美国商务部在2006年5月15日和2006年8月30日公布的关于格纸案中国非市场经济地位问题的初裁备忘录和终裁备忘录中拒绝给予中国市场经济地位。
　　
　　（三）“反补贴法不适用非市场经济国家”原则在实践中的运用
　　
　　从实践中来看，迄今为止，美国从未对中国以及其他所谓的非市场经济国家最终采取过反补贴措施。除了上文提及的美国对华纺织品反补贴案最终因原告撤回申请而终止。20世纪80年代，在对前苏联和民主德国的氯化钾案中，美国商务部基于“反补贴法不适用于非市场经济国家”的原则拒绝采取反补贴行动。同样的，1991年美国对自中国进口的螺母和吊扇发起反倾销调查最终也因美国商务部拒绝对非市场经济国家适用反补贴法而告终。
　　
　　到目前为止，美国仍未承认中国市场经济地位。美国商务部一反以往对非市场经济国家不适用反补贴法的姿态，极其高调地对华铜版纸启动反补贴调查并作出初裁引发了各方就“反补贴法是否适用于中国”的问题展开了激烈的讨论。有不少人认为，美国商务部一方面坚持认为中国为非市场经济国家，另一方面却又大力推进对中国适用反补贴法的行为是对“反补贴法不适用非市场经济国家”原则的践踏，是自相矛盾的。
　　
　　三、美国商务部的观点－－反补贴法可以适用于当今中国
　　
　　美国商务部在对华铜版纸反补贴案作出初裁的同时，专门发表了一份备忘录，2007年3月29日备忘录，解释说1986年乔治城钢铁案所确立的“反补贴法不适用于非市场经济国家”的原则不能适用于中国，因为乔治城钢铁案判决当时所依据的前苏联模式的非市场经济国家的特征与当今中国的非市场经济特征截然不同。详细分析表现在以下几个方面：
　　
　　（一）价格和工资
　　
　　在前苏联模式的非市场经济下，所有的价格都是由价格委员会或类似的政府机构制定而非由市场供求关系调节。在中国，尽管对于某些重要的商品和服务仍然实行价格控制和指导，但对于绝大多数的产品，中国政府已经不再进行价格控制。
　　
　　在前苏联模式的非市场经济下，工资水平、工作规范和生产目标是由政党和政府官员制定的。中国早年的“从摇篮到坟墓”式的劳动工作制度也是参照这个模式建立的。不过，现在中国已经摒弃了中央计划经济下的劳动力安置和分配方式。现行的《中华人民共和国劳动法》允许所有企业在政府规定的最低工资标准以上设定员工工资。员工工资不是由政府制定，而是由雇佣双方自由协商的。
　　
　　不过，企业自主制定工资和大多数商品价格的事实并不必然导致工资和价格以市场为基础的结论。在中国，虽然私人企业和公民可以自由进行经济活动，但所有的经济活动都要在一定的经济环境中开展，而这个经济环境是扭曲的，因为中国政府并未完全放弃其控制权。如美国商务部在2006年8月30日公布的关于格纸案中国非市场经济地位问题的终裁备忘录中所提到的那样，中国政府仍采取如户籍制度等行政手段限制人口的自由流动。
　　
　　（二）外汇
　　
　　在前苏联模式的非市场经济下，外汇的取得受到了严格控制。在中国，经常项目下的人民币是可以自由兑换的。虽然资本项目下的人民币兑换受限，但中国政府也已开始推进资本项目交易自由化。内外资企业和个人可以自由获得、持有和出售外汇，外资企业可以自由汇出利润。但是，中国的中央银行，中国人民银行仍然控制和管理着汇率。所以，尽管在中国企业和公民可以自由取得外汇，但中国到目前为止的改革并不能说明人民币是真正市场化的。
　　
　　（三）私人财产权和私人企业
　　
　　在前苏联模式的非市场经济下，私人财产权和私人企业受到了严格限制。20世纪80年代，苏联公民可以因“使用”的目的拥有和出售财产。直到1987年，苏联才允许开办私人企业，但仅限于特定领域。政府控制了经济生活的方方面面，包括生产、劳动力分配、材料和能源供应、产量等等。
　　
　　中国政府自20世纪90年代开始允许私人企业存在，到目前为止，除了如能源、国防、交通、电信等中国政府仍然希望由国有企业占主导地位的“支柱产业”以外，私人企业已在许多领域占据了支配地位。由此可见，中国的经济既有一定程度的私人参与，同时又存在相当程度的政府干预。
　　
　　（四）对外贸易权
　　
　　在前苏联模式的非市场经济下，所有的对外贸易都是由国家经营的，国家决定了进出口货物的种类和数量。国内出口生产商或进口采购商和国外市场之间的联系纽带只有国有贸易公司。国有贸易公司负责安排合同、筹措资金、设定价格，其在进行上述活动时很少考虑到国内生产。1978年，中国不到20家的国有贸易公司垄断了大多数产品的进出口。而到了1998年，中国政府给予了20多万家企业对外贸易权。目前，尽管中国政府仍然通过国有贸易公司实施一些进口价格控制，根据入世承诺，中国政府还是解除了对外贸的垄断，并给予了所有外商投资企业对外贸易权。
　　
　　（五）金融资源的获得
　　
　　在前苏联模式的非市场经济下，信贷只能通过中央银行获得。在前苏联，银行系统是国有所有和国家管理的，Gosbank既是前苏联的中央银行也是唯一的商业银行。
　　
　　在中国，中央银行和中国政府主要通过行政手段如五年计划、产业政策等间接手段来实施对经济和金融的控制。尽管中国的国有银行部门存在制度上的缺陷，对私人企业的信贷虽然仅占信贷总额的一小部分，但其却在不断增长。
　　
　　一般来说，美国商务部根据以下两条标准来确定一项可抵消的补贴的存在：（1）一国政府给予其生产商一项“资助”；（2）该资助是具体的。前苏联模式下的非市场经济的特征使得商务部无法对其适用以上标准，因为非市场经济国家的经济从本质上来说是一个整体，补贴根本无法与政府的指导或控制相区分。补贴的概念对于前苏联模式下的非市场经济国家来说没有任何意义，考虑到非市场经济国家对经济的全面控制，补贴意味着国家将钱从其左手拿到右手上。正如联邦巡回上诉法院在1986年乔治城钢铁案裁决中所述：尽管有人会将这些资助认定为“补贴”，但从最宽泛的意义上来讲，这些非市场经济国家的政府实际上是在补贴它们自己。
　　
　　20世纪90年代之前，中国实行的是与前苏联模式下的非市场经济相类似的计划经济，之后，中国坚决打破了固守已久的计划经济体制。目前，中国政府虽然在某些领域减少了控制，但在其他领域却仍在进行有效的干预。尽管存在扭曲，中国的经济与前苏联模式下的非市场经济相比更富弹性：在中国，私人产业在经济的大多数领域占据重要地位，企业家越来越多；至1998年有20多万家企业获得了对外贸易权；许多经济实体可以根据市场情况自主决定生产经营的大多数方面。面对中国的经济改革，早在上世纪90年代初，美国商务部就在对华反倾销调查中引入一项机制：如果中国企业证明自己事实上和法律上不受政府控制，商务部将根据其自身的出口价格或具有代表性的生产商的平均出口价格给予其单独税率。近年来，商务部在对华反倾销案件中给予越来越多的中国企业单独税率。这也同时说明越来越多的中国企业独立于中国政府开展经营活动。因此，美国商务部认为确定中国政府是否给予某一中国生产商资助、该资助是否是具体的是可能的，即补贴是可以区分和量化的。所以，反补贴法可以适用于中国。
　　
　　（六）律师点评
　　
　　铜版纸案的贸易纠纷可以说是美国造纸商密集游说的结果，它很有可能会激发美国的钢铁、纺织等诸多行业在不久的将来频频对中国采取相类似的行动。而美国商务部一反过去20多年坚守的对非市场经济国家不适用反补贴法的做法，坚决对中国铜版纸发起反补贴调查并作出初裁亦彰显其鼓励对华反补贴的叵测居心。在2007年3月29日的备忘录中，美国商务部坚持认为虽然中国仍然不是市场经济国家，但其非市场经济的特征足以使得商务部对其适用反补贴法，而中国的经济发展特征也有可能促使商务部对其现行的非市场经济国家反倾销政策和实践的某些方面进行修改，如在何种情况下给予非市场经济国家应诉企业以市场经济待遇等。
　　
　　美国政府关于补贴问题的决定来自于美国国会强硬态度的压力。随着2006年美国对华贸易逆差增至2325亿美元，美国民主党议员表示，如果美国商务部不采取行动，国会将会通过立法施加压力。而对于美国铜版纸反补贴案的初裁，美国商务部长卡洛斯·古铁雷斯表示，美国政府正在严格地执行反倾销法，以打击中国产品的不公平竞争。“中国的经济发展已经达到了我们可以适用另一种贸易救济手段（即反补贴法）的程度了。当今的中国已今非昔比。随着中国经济的发展，我们确保美国企业得到平等待遇的手段也要加强。反补贴初裁表明美国商务部将继续履行为美国制造商、工人和农民创造公平竞争环境的义务。”美国众议院筹款委员会主席兰格尔和筹款委员会贸易分委会主席莱文也发表观点，欢迎美国商务部继续对中国的铜版纸进行反补贴调查。
　　
　　中国铜版纸出口企业正在体验美国贸易政策的变化，铜版纸案的最终走向对美国以及其他国家未来对华贸易救济政策和实践的影响都是不容小视的。如果美国商务部最终裁定中国铜版纸存在补贴，那么中国将有两个选择，向美国上诉法院或世界贸易组织提起诉讼。而对于中国企业来说，随着“中国制造”不断跨出国门走向世界，必须做好准备应对未来来自各国的更加强烈的贸易保护和贸易抵制。