违规投资6000亿 国务院紧急叫停超额电厂投资

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http://finance.sina.com.cn 2004年12月11日 10:29 21世纪经济报道

　　本报记者 张子鹏

　　北京报道

　　年关将至，国务院终于痛下决心。

　　12月1日，在中国机械工业联合会发电设备中心主办的论坛上，国家发改委副主任张国宝表示，国务院已下发了紧急通知，决定对电厂建设实施宏观调控。

　　据记者了解，目前国务院32号文件，即《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》已经出台，并下发到了电力行业的主管部门和发电企业的手中。

　　“这个文件对发电企业的震动很大。”某发电集团的一位人士告诉记者。

　　中国能源网CEO韩晓平介绍，按照每千瓦5000元的造价计算，今年开工的电厂若全部建成投产，总投入为9000亿元。

　　这其中，违规投资为6000亿元，即使按照发电企业20%的资本金计算，违规电厂投资中，来自银行的资金将达到4800亿。

　　1.2亿千瓦电厂建设违规

　　由于近年各省市拉闸限电，这两年发电项目纷纷上马。来自国家发改委的消息称，今年批准新建电厂的总装机容量为6000万千瓦，而实际开工的发电厂却达到了1.8亿千瓦，违规开工达1.2亿千瓦，是批准开工的两倍。

　　而按照一些电力专家的预计，到2006年，中国的电力将会保持平衡供应，若不限制电厂建设，到2007年，电厂建设过剩的矛盾可能会有所凸现。

　　实际上，中国电力发展了五十多年后，目前的总装机容量近4.5亿千瓦，而今年一年新开工的电厂，已经是目前总装机容量的40%。

　　其中，国家批准立项，但是没有核准开工的达2400万千瓦，而可研报告都未经批准的为9600万千瓦。

　　国家发改委副主任张国宝表示，现在盲目上的电厂，没有对前期工作和建厂条件做认真分析研究和评估。“只看到眼前利益，看不到全局和长远的趋势。”

　　他说，很多没有水源的地方也上电厂，有的地方甚至抽取地下水发电，本来地下水就不充分，还与农业争水，与城市争水。“有一个不大的城市就建了五六个电厂，显然布局不合理。”

　　今年全国煤炭产量至少将达到19亿吨，但是煤炭供应仍然非常紧张。仅今年投产的5100万千瓦发电机组中，除去水电和燃气发电机组，燃煤发电的机组要增加7000万吨标准煤、1亿吨实物煤的消耗。煤炭运输的大幅增加还造成运力紧张。为了增加发电厂存煤，国家加紧安排铁路运输，最多时一天曾经发过5万节车皮运煤炭，使铁路运输吃紧。

　　张国宝说，在目前我国30万千瓦、60万千瓦机组成为主力机组，而且更高档次机组也开始生产时，地方政府或企业不经过任何审批上的电厂中，小型机组非常多，稍微好一点的是13.5万千瓦，差一点的是5万千瓦、2.5万千瓦，单位煤耗很高。

　　六省市先行整治

　　消息人士称，此次全国的治理整顿可能会分五阶段进行。

　　第一阶段包括六个省市，分别为北京、天津、内蒙古、山西和山东等。然后，再进行五次左右的清查，直到将全国所有省市清查完毕。

　　这六个省市将违规电厂项目统一清查后，报至国家发改委，再由中国国际工程咨询公司联合国家电网等单位，对项目的可研报告进行打分，分数高的，将被优先核准继续开工建设；分数低的，将会被推迟排队建设，至少不列入2005年的计划。此次清查治理也是为了2005年的开工计划进行摸底。

　　实际上，国家发改委对于电厂违规建设一直在密切关注。在2004年8、9月清理固定资产时，也曾经对违规电厂建设进行了清理，但当时的主要目标是钢铁等产业。其间，五大发电集团也曾向国家发改委做过专题汇报。

　　现在，国务院终于以专项治理的形式，对电厂建设实施宏观调控。

　　在此次调控中，五大发电集团中的大唐电力可能受到的影响较大。有业内人士称，在前几年不准开工新电厂的政策环境下，大唐则在京津地区“违规”建设了许多电厂，这一次将受到较大冲击。“因为大唐这两年建设投产的机组比较多，步子也比较快。”其次是国电集团、华电集团，他们也存在着违规的现象。

　　实际上，要解决电厂违规建设，改变违规电厂增多的状况，最重要的是推进电力体制改革，推行竞价上网。在这个过程中，发电成本高的企业，将会被淘汰出局；发电成本低的企业，将携规模等优势胜出。

　　据了解，国家发改委将按照国务院紧急通知的精神，采取严厉措施，凡是未经国家批准的项目，一律停止建设，银行停止贷款。在土地使用、煤炭运输等方面，也将不予安排。

　　业内人士分析，这些措施里面，土地措施是杀手锏。运输方面，铁道部统辖的铁路可能会产生作用，但是这些电力企业会采用汽车或者水运的方式运输煤炭，一些地方的小铁路也不会听从命令。当然，这会增加这些发电企业的运输成本。由于银行已经对违规电厂进行了放贷，停止贷款，将会产生银行的不良资产，这是个难题。

　　某电力集团的一位人士分析，国家发改委可能会首先要求五大发电集团和地方发电企业在年底前进行自查，并将自查结果上报。而国家发改委将会依据具体情况，如果符合国家的产业政策，环境评价达标等便会补齐手续；若不符合产业政策等，将停止其建设。

　　而张国宝也提醒发电设备制造企业，在大好形势下一定要优先安排国家批准项目的生产，否则一旦设备需求出现大起大落，将给生产企业带来严重危害。

　　业内人士称，此次宏观调控，可能会促进电力行业的兼并重组。对于大型发电集团来说，未必不是件好事。

　　银行推波助澜

　　目前电厂的盲目投资，银行也是重要的“帮凶”。

　　电力行业的一位资深人士告诉记者，目前银行的大量存款需要对外贷出，而银行界的人士往往认为，相对其他行业来说，对电厂投资的贷款，往往效益比较好，发电企业偿还资金也比较及时。所以，投资电厂一直是各大银行争抢贷款的对象。

　　而实际上，早在今年年初，电厂已经被银监局列为了几大存在风险的产业之一。但这似乎并没有减少银行对于电厂放贷的热情。

　　这位人士透露，在电厂投资领域，如果一个大型发电企业今天说需要一百亿元，可能明后天，银行就会把这些资金贷给发电企业。虽然效率很高，但这个电厂建设的可研报告、环评报告等，可能都没有经过批准，而对于急于贷出资金的银行来说，如果这家银行不贷，另一家银行也会抢着放贷。各大银行会时常借用人脉关系，以争取将资金贷给一些大型电厂项目。

　　而由于激烈竞争，各大银行有时不仅不看可研报告、项目是否被核准开工，连电厂投资的资本金也可以商量。部分电厂项目，发电企业实际出的资金，并不能达到国家要求的20%的资本金，可能只有10%，甚至8%。但一旦贷款回收不利，银行背负的损失会更大。

　　有内部人士称，国家开发银行、工商银行、建设银行，是在电厂投资之中贷款比较多的银行。但具体在1.2亿千瓦违规电厂建设的贷款中，这几大银行是否有份，贷了多少，尚不得而知。

　　但如果违规项目一律停止建设，银行停止贷款，无疑会增加贷款银行的不良资产。

　　地方诸侯受影响最大？

　　此次宏观调控，涉及到地方的诸多利益。

　　消息人士告诉记者，由于目前电力仍然短缺，在这样的背景下，对电厂建设实施宏观调控，具体执行的难度可能会非常大。

　　电厂过度投资的迹象在2002年下半年便已经出现。时至今日，紧急通知才出台，其间存在着各方利益的博弈。有关人士称，特别是国家部委与地方政府“诸侯”之间的利益博弈，可能是导致通知现在才发出的重要原因。

　　目前，中国的发电资产主要有两部分。一部分是直属国资委的五大发电集团，包括华能集团、国电集团、华电集团、大唐集团、中国电力投资集团；另外一部分发电资产由地方控制，主要是各个省市的发电企业，比如山东鲁能、浙江东南电力等。

　　最近几年，许多省市对于电力投资的热情高涨，主要原因是电力缺乏。而走正规审批路线，需要经过可研、环评等一系列程序，再到国家发改委审批，时间较长。所以，一些省市采取了许多方法来对付审批。

　　在今年出台投资体制改革之前，资本金高于两亿元的电厂项目必须报经国家发改委审批，按照这样的方式计算，高于总投资额10亿元的电厂项目地方政府无权决定开工。10亿元只能建设几万千瓦的机组，对于严重缺电的地方，显然这样的审批权限，不能满足他们的胃口。

　　而且按照目前的技术发展，国家只允许建设单机容量为30万千瓦以上的发电机组。 13.5万千瓦，甚至更低的机组，属于国家禁止的机组。为了建设大机组，一些地方的发电企业，会把项目分拆成几个小项目，这样便可以由本省审批通过。而一些几万千瓦的机组，也经常打着热电联产的幌子进行建设。

　　这样的结果是造成了电厂建设的无序发展。一些小机组的煤耗高达400克每千瓦时，煤耗高也是造成煤炭紧张的一个间接原因。而国家正努力把煤耗降到300克每千瓦时的水平。

　　同时，为了壮大自身，部分地方发电企业与发电集团一样在“跑马圈地”。一些地方电力企业，没有经过审批就纷纷在云南附近建设电厂，他们赌的是，国家西电东送的政策不会变。所以就算国家暂时没有审批，他们的电力也能卖出去。

　　面对业界部分专家对于电厂审批核准制度的质疑，张国宝表示，电力是一种特殊商品。“到目前为止，世界上还没有哪个国家建电厂不需政府批准。”

　　违规之辩

　　“怎么叫违规呢？”一位业内官员对记者说，“没有经过国家发改委的批准就叫违规啊?”

　　由于在2000年，没能准确预测未来两年的电力需求的增长会如此迅速，此次对于发电企业盲目投资电厂建设的说法遭到了质疑。

　　在此前三年不建电厂的声音中，部分省市，没有经过国家审批，仍然“违规”建设了许多电厂，后来的现象说明，这些省成为了为数不多的电力充足的省份。

　　目前对于2007年电力建设将过热的声音是否准确呢？这成为了业界争论怀疑的对象。而预测是否准确成为了业界质疑国家发改委的声音。

　　一位经济学家对记者说，去年是对钢铁等产业进行宏观调控，今年是对电厂建设进行宏观调控。虽然经济建设有一个周期，但如此这般，明年可能还会“按下葫芦，浮起瓢”，冒出另外的紧急宏观调控。

　　这位经济学家表示，应该对官员实施经济责任追究制度。谁当年在这个项目上签的字，谁就应该负责到底。这会有利于减少官员的短期行为，落实科学发展观。

　　世界银行驻中国代表处的电力项目官员赵建平表示，应该完善目前的银行体系，因为银行是违规项目的主要资金来源。