我国高速公路管理的典型模式及其主要问题

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我国高速公路管理的典型模式及其主要问题


    一、我国高速公路管理的典型模式
  1．以事业方式统筹高速公路管理的辽宁实践。辽宁省高速公路建设、管理坚持“统一规划、统一建设、统贷统还、统一管理”的“四统一”原则。省交通厅负责高速公路项目的前期工作和资金筹集及借款偿还，实行“统收统支、统贷统还”。省高等级公路建设局是省交通厅的下属事业单位，作为交通厅授权的项目法人单位，对项目的工程设计、施工、质量、进度、资金运作进行管理。省高速公路管理局是省交通厅的下属事业单位，统一负责全省高速公路收费、运营和管理工作。
  辽宁模式的优势，一是资金有保证，使全省高速公路网规划顺利实施。二是实行收费还贷体制，免缴有关税费，有利于增加全省高速公路的还贷资金。三是实行统贷统还，有利于平衡冷线与热线，统筹了高速公路的协调发展。四是全省统一的管理模式，避免管理主体多元化，有利于行业管理政策、标准的贯彻落实。辽宁模式存在的弊端，一是交通厅作为融资主体，与有关现行法规和政策要求不相一致。二是全省高速公路实行统贷统还，在一定程度上影响了社会资金更广泛的利用。三是事业型的管理模式，在管理职责上存在政事不分、自我监督的现象，管理效率偏低。
  2．以事业方式统筹大部分干线公路的山东实践。山东省72%的高速公路以公路局为管理主体负责高速公路的建设、资金的统贷统还和运营管理。17%的高速公路通过合资合作、转让经营权等市场化运作方式进行筹资建设，建设阶段由市公路局作为项目业主；运营阶段名为省高速公路有限责任公司管理，实为公路局按照“条块结合”方式实行托管。此外还有11%的高速公路为上市公司自行管理，国资委负责国有资本的保值增值。
  山东模式的可贵之处在于基本坚持了“一省一局”的公路管理模式，比辽宁模式更顺畅的是全省干线公路（包括高速公路）均由一个管理机构进行管理，使路网的发展更加协调。在公路快速建设阶段顺利解决了高速公路和普通公路的融资问题，保证了地方各层级公路的均衡发展。山东模式在发展过程中也逐步显现出一些问题。例如，公路管理机构承担了几乎所有国、省干线（包括高速公路）的建设管理职能，管理范围较大；运营管理阶段实行省地条块结合的管理模式，存在“管人、管事、管钱”不对应和机构较臃肿的问题。
  3．从分散到部分集中和准企业化管理的四川实践。四川省高速公路建设开发总公司（简称川高公司）负责全省高速公路的融资、建设、经营和资产以及日常养护管理等职能。成都市的高速公路，由市交通局单独建设和管理。
  四川模式的特点在于：川高公司是省交通厅下属的企业（职能类似于辽宁省的高建局加高管局），又承担了某些行政管理职能，如建设监管、路政管理等等。该模式将事业型高速公路管理机构进行企业化改造，一定程度上有利于行业管理的实施，保证管理的统一，降低管理的成本。但四川模式的问题也显而易见。一是川高公司集融资、建设、养护、管理多种职能于一身，还包括了部分行政管理职能，政企不分。二是由于川高公司与路公司之间既非资本纽带也无行政关系，对各路公司缺乏有效监管，实行统贷但无法保证统还。
  4．从分散到统一和企业化管理的江苏实践。江苏省高速公路采取“省领导小组决策、省高指监管、公司筹资、市高指建设”的模式，逐渐形成了“投资、建设、运营、管理”四分开的格局。全省高速公路管理资源重组后，成立了江苏交通控股有限公司（以下简称江苏控股），负责筹资和经营管理。江苏控股属于省属国有企业，由省国资委统一管理。省政府下设高速公路建设指挥部（简称省高指），各地市分设市高指，负责高速公路的建设管理。省交通厅负责高速公路建设的质量监管和验收，对经营管理行为进行监管；省公路局成立高速公路路政总队，行使路政管理职能。
  江苏模式最突出的优势，在于政府主导下的内部专业化分工，统一领导，各司其职，有效地提高了公路建设管理效率。但其存在的问题，一是高指模式是传统的建管模式，无法实现执行和监管智能的分离，建设与运营管理割裂脱节。二是企业经济利益最大化与高速公路社会公益性之间的矛盾明显。三是高速公路集团公司直属省政府领导，基本上与省交通厅处在同一行政序列中，交通行业管理缺乏手段，必要的行业监管无法实施。
  二、我国现行高速公路管理存在的主要问题
  1．高速公路管理尚未形成层次清晰的纵向体制关系。经过十几年的管理探索，各省先后编制了本省的高速公路网规划，建立了各自的高速公路管理模式，但只有部分省出台了本省的《高速公路管理条例》，而国家高速公路网由国家规划，主要由地方筹资建设，但没有出台《国家高速公路网管理条例》，所以与地方的高速公路一样由各省管理，执行各省的管理规章。其结果，中央和地方政府在公路管理上不能完全按照行政等级与功能分类划分权责，部门之间在管理和土地权属比较模糊和混乱，国家高速公路网中的国家概念仅停留在规划层面。
  2．管理主体多元与职能定位不清，造成横向体制关系的混乱。我国高速公路管理主体多样，存在政府主管部门和事业性专业管理机构，以及已经改制或正在改制有着复杂隶属关系的高速公路公司，即存在“政、事、企”等多种管理主体。
  3．国有资本管理代替公路实物资产管理的负面影响。以资本管理代替实物资产管理，是体制关系混乱的集中体现。一些省国资委成立后，将车购税等投资等同于经营性国有资本，然后又将投资建设的收费公路定义为经营性国有资产，从而把实行企业化体制的政府投资高速公路纳入麾下，制造了管理的混乱。
  4．机构设置重复交叉和人员超编问题十分普遍。政、事、企不分，造成了管理主体多元，管理职能交叉。管理效率低、成本高。在人员超编问题上，由于行政经费和其他人员费用均来自交通规费收入，不纳入政府财政支出，因此，极易造成进人失控。