区域经济一体化中的财政机制优化

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田　静

　　 ◆中图分类号：F127文献标识码：A
　　内容摘要：本文分析了新疆乌昌经济一体化进程中“财政统一”的现实意义，进而具体研究乌昌地区现行“财政统一”运行中存在的问题，最后提出若干建议，以期优化“财政统一”的运行。
　　关键词：乌昌经济一体化 财政统一 优化措施
　　
　　包括乌鲁木齐市和昌吉回族自治州在内的乌昌地区是全新疆经济发展最具活力的地区，占据天山北坡经济带龙头地位，在全疆经济发展中具有举足轻重的地位。因而，乌昌地区经济的发展不仅事关天山北坡经济带的快速发展，而且事关自治区全面建设小康社会目标的实现。
　　
　　“财政统一”的提出背景及其现实意义
　　
　　但从长远来看，乌鲁木齐市受地理条件制约，发展空间狭小，城市人口、交通、环境压力过大。作为乌鲁木齐的近邻，昌吉州虽然具有广阔的土地、丰富的矿产、能源等，但由于行政区划的阻隔，无法承接乌市资金、技术、人才项目等优势的辐射，经济发展潜力还远远没有得到应有的发挥。乌鲁木齐市和昌吉州要想获得更大的发展，新疆要打造自己的“经济航母”，就必须打破行政区划的界限，实现更高层面的融合。
　　2004年，新疆维吾尔自治区党委、自治区人民政府在坚持“财政统一，规划统一，市场统一”的原则下，做出了成立乌昌党委、推进乌昌经济一体化进程的重大战略决策，决定乌鲁木齐和昌吉两地在财政投资项目建设方面将实行统一规划、统一管理，乌昌地区今后将在土地、财政、税收等方面实行统一的政策。2005年，乌昌财政局成立，这标志着向乌昌“财政合一”迈出了实质性的一步，为乌昌财政的统一奠定了基础。
　　创新性的“财政统一”对于推动乌昌经济一体化的进程，具有极其重要作用：
　　实现“财政统一”是一体化的关键。“财政乃庶政之母”，在乌昌经济一体化这一历史进程中，必须有强有力的经济政策介入与支撑，而财政政策由于其独有的功能和运行特征，其在乌昌经济一体化进程中的主体作用将是其他经济政策不可替代的。可以说，“三统一”之中财政统一是核心。
　　实现“财政统一”有利于推进公共财政框架的构建。由于经济发展水平与历史原因，乌昌地区财政运行呈明显的生产型特征，政府包揽过多，加大了财政运行的压力与风险。在乌昌经济一体化这一历史进程中，“财政统一”的过程既是两地财政并轨对接的过程，也是两地财政活动“有所为，有所不为”的筛选过程，有利于公共财政框架的构建。
　　实现“财政统一”有利于净化投资环境。乌昌经济一体化的全面展开，为新一轮的招商引资和资产重组提供了广阔的平台。“财政统一”有利于加大政策的透明性和简化性，提高办事效率；有利于统一财税优惠政策，避免恶性竞争；有利于发挥财政监督职能，规范国企产权交易，遏制国有资产流失。
　　
　　“财政统一”实施过程中存在的问题
　　
　　主体缺失，权责模糊。2004年，自治区党委、政府在不改变行政区划的前提下，成立了乌昌党委，并成立了乌昌财政局。就我国目前的财政预算制度来看，“一级政府，一级财政，设立一级预算”。而乌鲁木齐市和昌吉州仍属两个各自存在自身固有经济利益的平行级别政府，实施“财政统一”机制的政治基础和法律依据十分薄弱，容易造成权责不清，各自为政等问题。如硬性地推行财政统一，就难免产生“谁统一谁”、“牵住了牛鼻子往哪里走”的制度难题。
　　深度不够，范围狭窄。目前乌昌财政局仍没有完整的、独立的预算处置权，乌昌两地财政还是两本帐，所进行的“财政统一”只是一种增量式的统一（统一了2005年10月以后的收支增减变化部分），没有实现存量财政的统一。 从理论上说，财政统一不仅仅要求成立统一性的管理机构，更要求财税收支标准、管理制度的统一。目前，乌昌两地政府提供的公共产品和公共服务的数量和质量也是参差不一，随着乌昌经济一体化的推进，这些差距若不能得到及时的消弭，一体化就丧失民意基础。
　　统一性目标与多元化政策形成反差，导致恶性竞争。“财政统一”不仅要求财政政策对内统一标准，而且要求对外统一口径，保持政策的统一性和整体性。为了加大招商引资的力度，乌鲁木齐市和昌吉州都出台了各自的优惠政策。据调查，仅乌鲁木齐市就有“经济技术开发区优惠政策”、“高新技术开发区优惠政策”、“天山区发展经济的优惠政策和奖励办法”、“新市区关于加快发展城区经济的优惠政策”、“头屯河区关于加快经济发展实施扶持政策的规定”等。昌吉州各县市也纷纷出台了多种优惠政策体系。这些政策背后的优惠内容和幅度不一，容易导致自我恶性竞争，如听任不管，“财政统一”就成了一句空话。
　　
　　优化“财政统一”机制的对策
　　
　　加大一体化组织制度创新力度，明确财政主体。乌鲁木齐市与昌吉州既是两个独立的行政区,更是一个互相耦合的经济区。虽然经济区以行政区为依托，但它随着生产的发展、产业地域分工的演变而演变。当经济进一步发展时，经济区必然要突破行政区的框框，这时候，要么限制经济区的发展，要么组建新的行政区。就乌昌经济一体化而言，经济上的一体化必然促成行政上的一体化，否则，经济一体化的成果难以巩固。因此，应该创造条件，把昌吉州适时的归并到乌鲁木齐市，形成一个新的行政主体。这样，在财政统一过程中也就有了权责统一的主体，降低了财政运行的制度成本。
　　以公共服务均等化作为“财政统一”的切入点，消化一体化成本。“财政统一”的统一性其实也是一种公平性，它通过为全体社会成员提供一视同仁的服务，来营造一种公平的社会价值观和稳定的社会环境。乌昌党委应该充分利用财政机制中的诸如转移支付“劫富济贫效应”，缩小两地公共产品和公共服务的差距。这是“财政统一”的核心内容，也是“财政统一”的切入点，当然也是一体化的应有成本。
　　在乌昌经济一体化的后续过程中，财政转移支付必须做到以下几点：继续加大力度，特别是加大自治区乃至中央政府的纵向转移支付力度。形成以纵向为主、纵横交错的转移支付格局；创新多种转移支付形式。比如税收返还、体制补助、专项补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助等；适当扩大有条件拨款的范围。无论是上级拨款还是平级支援都要适当地与具体项目挂钩，特别地要与那些贴近老百姓日常生活的基础性项目如通路通电、安全饮水等项目挂钩。
　　加强财政监督，净化一体化环境。在乌昌经济一体化过程中，不仅需要宽松的优惠政策空间，而且还需要一个透明的政策空间。净化投资环境，必须发挥财政的监督职能。在保护外来投资者利益的同时，极大地维护国家利益、公共利益。如果说以上两项体现了统一的主体、统一的内容，那么这一措施将体现了统一的行动。
　　对既定财税等优惠政策进行清理、检查。首先统一优惠政策口径，防止政出多门，各自为政。各种优惠政策的目的在于形成政策：“洼地”，如果每个地方都有自己特殊的优惠政策，那么整个乌昌地区就会 “坑坑洼洼”、“崎岖不平”，“一体化”何来？第二要定期检查既定优惠政策的落实情况。防止优惠政策到了不同层面有不同的解释，确保政策连贯性和统一性。可以尝试性地建立外来投资者满意程度的反馈机制，建立优惠政策兑现的复查制度，建立违反既定政策的惩戒制度。
　　乌昌财政局尽快会同物价等相关部门，对乌昌经济一体化过程中的行政性收费要“统一名称、统一标准、统一票据、统一帐户”，实行“一条龙、一站制、一费制、一票制”。
　　规范国企产权交易秩序，防止国有资产流失。完善资产评估法规，规范资产评估程序和制度，严格执法，加强对资产评估的监管，保证国有资产评估价值合理准确，确保在资产评估过程中不发生国有资产流失；公开转让国有资产，建立国有资产公开拍卖的制度，成立乌昌国有资产拍卖中心，使国有资产出售信息公开透明，避免国有资产流失。