国外中小企业政策支持效果研究评述

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研究总结国外政府在中小企业政策支持方面的经验教训是完善我国中小企业政策支持体系、提升政策效果的有效途径之一。本文通过对美、英等国相关研究文献的综合分析，总结了中小企业政策支持效果方面的研究成果，在此基础上建议，国内研究应加强政策效果的实证分析，深化对政策作用机理、设计原理的系统研究，强化多种政策方案的比较和优选。

　　基于中小企业的“强位弱势”地位，我国已建立了以中小企业促进法为核心的政策支持体系，然而由于相关政策设计理念、原则、方法与政策运作机理的研究还不成熟，致使许多中小企业支持政策远未达到预期效果。为此，本文将通过对美国、英国、澳大利亚、加拿大等国在中小企业政策支持效果及政策设计方面的研究成果进行总结评述，以便为学习并借鉴西方发达国家在制定和实施小企业支持政策方面的经验教训，完善我国的中小企业政策支持体系，提升政策有效性，进而发挥中小企业的潜在作用提供参考和借鉴。
　　
　　一、小企业的政策负担与各种政府管制政策对小企业的不利影响
　　
　　（一）小企业的政策负担
　　
　　小企业政策负担是美国小企业管理局（SBA）资助研究的热点之一。由于规模小，小企业单位销售或单位员工的直接政策负担远高于大企业，这种过高的、不成比例的政策负担使小企业主陷入对政府报告、保留记录、收集政策信息等非生产活动中，估计最多占业主时间的1/4；50人以下小企业收益的最大份额是支付各种政府管制费用。其原因在于：其一，对于任一项政策法规，各类企业了解学习并建立法规所要求的系统均会耗费大量固定成本，因而规模小的企业自然负担更重；其二，小企业缺乏专业人员，为满足法规要求，管理者要分散大量精力、时间，这必然要影响其投入企业主要经营活动的时间和精力。政策负担中最为突出的是内部收入服务（IRS）所要求的文书工作，因为准备一份常规的收支账册要查阅无数的规定及章程中关于财产的税法和报告要求，仅此每年要花费小企业几十亿美元。
　　
　　基于社会各界强烈要求为小企业减负的呼声，美、英等国政府都从彻底检查政府职能、简化报告和记录保存等方面入手，先后实施了许多减轻小企业文书工作的法令，如美国联邦政府制定了管制灵活法案（RFA）、小企业管制促进与公平法案（SBREFA）等，但Franis和Joensen（2001）对各种保护小企业法令的执行情况分析发现，联邦机构不遵守法令的情况比较严重，存在的普遍问题是在制定政策的前期，联邦各机构不能识别或关注其对小企业的潜在影响，所以小企业仍旧承受着沉重的政策负担。Crain（2005）研究发现，在制造行业，小企业人均负担是大企业的2倍，其中环境政策税法是主要负担来源，因而为小企业减负仍旧任重而道远。
　　
　　（二）各种管制政策的效果分析
　　
　　Djankov等（2000）对75个国家新企业的准入管制实证分析结果证明，准入成本在许多国家非常高，严格的准入管制与更优的商品、更低的污染、更优质的产出没有联系，相反存在更高程度的腐败和更大比例的非正式经济，各种各样的产品管制特别是市场进入壁垒与投资负相关。
　　
　　相关学者对经济转型国家小企业发展情况的比较分析也表明，改善政治经济环境，给予公平待遇是促进小企业发展的关键。对此，澳大利亚工业经济局在1996年的报告中指出，准入许可仅是解决外部性的诸多方式中的一种，仅当其可对社会产生比其他方案更高的正收益时才应选用，对于确实需要的，也要改变监管焦点和管制环境。
　　
　　融资难是小企业经营中的普遍问题，其原因也与政府的金融管制政策有关。Boyd和Nicolo（2005）通过一种道德风险模型指出，银行垄断虽然使其在存款市场更稳定，但因为逆选择和道德风险，银行在贷款市场风险更高，因而特定银行管制政策（如政府强制的利率上限）只是增加风险，限制小企业融资；Rousseau（1999）对中小企业上市融资相关制度分析表明，市场制度不完善会阻碍中小企业进入证券市场，小企业满足证券交易委员会报告要求的成本超过其对股东的益处。因而政府的金融制度建设应注重于对投资者合法权益的保护，良好的投资保护制度与企业的治理结构、市场价值及资金融通正相关，投资保护越强，IPO权益市场越发达、越繁荣。即：在有发达金融机构和完善法律体系的国家，企业得到了更多的外部融资，进而有利于企业改进治理结构。总之，中小企业比大企业面临更大的金融、法律和腐败障碍，他们可以从制度改善中获益更多。
　　
　　二、小企业直接支持政策及效果评价
　　
　　为中小企业设计和实施特殊的计划和政策是许多政府刺激经济发展的一种重要手段，不论发展中国家或发达国家，都建立有各种小企业支持计划。但各种不同计划和政策的效果差异很大，相关研究尚存在较大争议。
　　
　　（一）关于融资支持政策
　　
　　国际上，包括世界银行、国际劳工组织、非洲发展银行、欧共体等各种机构均设立有中小企业促进计划或项目。在美国，除了州、地方政府资金投入外，仅联邦政府1995年就投入了215亿美元用于支持微型、小型企业的建立和成长。
　　
　　美国政府对小企业融资支持的主要方法是通过小企业管理局（SBA）为小企业融资提供政策性贷款或担保。肯定这种支持政策的相关研究认为，小企业更易于受到经济不景气、通货紧缩和银行业不利形势的影响，而政策性贷款或担保能够对抗经济周期，对小企业借贷有稳定作用；而怀疑这种支持效果的学者则认为，由小企业管理局提供的政策性贷款或担保对大部分小企业可望而不可即，而且这类贷款归还率很低，从1970－1978年，资本损失就高达5.71亿美元；Elizabeth（1995）对美国一些地区小企业融资情况的实证研究还发现，小企业管理局政策性贷款申请程序复杂、周期长，借贷审批主观，借贷额度小且限制较多，相关服务不易获得。小企业投资公司（SBIC）是小企业管理局提供政策性贷款或担保的主要工具，Brewer和Genay（1996）对其运作效果总结道，小企业投资公司计划增加了相关主体的逆选择和道德风险，小企业投资公司对小企业管理局的杠杆利用率与其失败率之间成正相关，与其投资回报率成负相关关系。
　　
　　除了直接的信贷支持外，通过制定金融政策来激励商业银行对小企业发放贷款也是政府支持小企业融资的重要手段之一。针对美国1976年制定的社区再投资法案（CRA），尤其是1995年修正后对小企业信贷的影响，Zinman（2002）分析表明，受CRA约束激励的银行对小企业的借贷额增加了12－15%，同时提高了企业的销售，降低了破产率，实现了预期政策目标。
　　
　　1980年代兴起的银行合并对小企业融资的影响也是政府和众多文献关注的焦点，虽然大量文献分析认为，小企业因为信息问题制约，大小银行有不同的组织结构、信贷标准和经营战略，大银行对扩展信息不透明的小企业关系型借贷有困难，小企业不大可能从合并后的大银行借款。而Laub（1994）、Petersen等（2002）则认为，技术进步使大银行可以为小企业服务，银行合并并不总是对小企业借款不利，当区域小银行减少时，小企业获得银行借款的额度和几率并未降低，虽然短期内有断层存在。因而限制设立分支机构意义不大，而开放银行市场，引入竞争更为重要，反托拉斯法案应与之相适应。
　　
　　（二）关于税制改革政策
　　
　　改革税收制度，减轻小企业过重的不合理税负已形成共识。对此，各国政府都在不断进行税制改革，如美国1997年的减税议案，将在未来10年减轻小企业数十亿美元税收负担，并不断降低资产税。总体来看，政府的大部分税制改革政策令人满意，如Guenther等（1999）对英国1993年减税政策效果研究发现，合格小企业的股票IPO价格在税改后显著提高，主要原因在于减税影响了投资者未来出售股票所得税负，降低了小企业的资本成本。Bell和Jenkinson（2002）对英国股息税调整的相关政策效果研究也发现，该改革缓解了企业股息分配压力，增加了投资；但也有一些不成功的案例，如Carpenter和Surnet（2005）对加拿大魁北克中小企业融资税收激励计划分析后认为，因为该计划设计未考虑逆向选择、代理成本和控制权问题，其预定的吸引“天使投资”的目标难以实现。
　　
　　（三）关于政府采购政策
　　
　　作为商品和劳务市场的最大客户，各国政府设计了一系列政策帮助小企业参与政府采购，如为小企业预留采购合同份额，要求大企业将采购合同分包给小企业，不断对政府采购数据系统进行更新换代，邀请小企业保证金保管人参加制定小企业标准的过程等，并取得了显著成效。
　　
　　但政府采购政策在实施中也存在许多问题。对此，Major Clark Ⅲ等 （2004）研究指出，虽然美国政府的小企业采购政策取得了较大成就，但1990年代实施的采购改革法案的执行仍对小企业进入这一市场有所限制，其中较为突出的是合同打包、采购卡等，同时在公正的行动以及削减采购作业流程和复杂性方面也有待改进。此外，政府采购的程序和相关规定过分复杂，小企业不易了解，也直接限制小企业进入政府采购市场的机会，如美国有485家政府机构进行采购管理，相关管理政策多达64.6万页，其中的2.19万页每年更新；而且获得政府采购合同对小企业还可能造成伤害，因为一旦出售含有新技术的产品给政府，其他企业就能在其产品中使用该技术。
　　
　　（四）关于R&D与技术转移政策
　　
　　小企业管理局（2004）在其年度报告中总结了六种促进技术转移的成功政策：资助学术研究，将研究成果的知识产权授予高校而非个人，鼓励技术许可的法律，建立技术转移机制，对早期阶段的技术开发提供融资支持和鼓励。关于资助学术研究，相关研究证明，高校研究经费与技术转移之间存在直接的正相关关系；为高校而非发明者提供专利权将会促进共同协作，使得高校将开发、许可的风险和成本分散在多项技术中，增强了决策者对风险和成本的承受能力；关于建立技术转移的机制，主要是建立创业园区、孵化器；关于缩小融资缺口，Collins和Wakoh（2002）发现，有技术开发融资支持计划的州建立了更多的创业公司，美国相对于日本的技术经济优势，根源就在于美国对创建高校企业有种子资金支持。
　　
　　在小企业研发融资支持中，小企业研发投资计划（SBIR）起着关键作用，该计划要求联邦机构将研发经费的2.5%用于资助小企业的研发项目，对此，Audretch（2003）认为，SBIR建立起了一个相当于整个风险投资行业2/3的早期阶段资本池，对小企业技术开发融资起着十分重要的作用；Fabsitz（2003）通过对国家健康局（NIH）的SBIR计划的分析还证明，该计划具有许多成功政策的特征，达到了立法目标，刺激了技术创新，增加了联邦R&D项目的商业化。
　　
　　同时，有部分学者质疑政府支持R&D的效果，认为许多市场失败与政府的R&D投资和大量公共资金投入私人创新计划有关，政府的商业化R&D资助没有影响企业的雇佣量，孵化器的技术转化率不高，而小企业研发投资计划还可能对私人部门的R&D投资产生挤出效应；Archibald等（2003）对美国宇航局（NASA）的SBIR计划分析后认为，1992年的新法案虽然增加了小企业参与R&D项目的机会，但同时也可能导致基础研究经费减少，不利于整个国家的长期技术进步。
　　
　　（五）关于企业家与员工培训政策
　　
　　大部分研究结果认为，企业家与员工培训对小企业成长发育具有积极作用。相关实证研究证明，企业家培训对不同国家、民族、阶层均有重要帮助，该培训在促进企业文化、提升企业家精神方面具有重要作用。
　　
　　（六）政府直接支持效果评估
　　
　　政府对小企业提供直接的资金支持与通过建立政策、法律环境进行间接支持存在较大差异。Demirguk-Kunt和Maksimovic（1996）对30个国家的政府贷款支持研究表明，虽然政府的信贷支持与企业增长正相关，但政府这种援助干预并不成功，当投资环境较差时，信贷补贴制度的效果较差；而技术援助计划的影响也很有限。Batra和Mahmood （2003）对政府的资金供应、技术援助、培训、R&D支持等直接干预效果的相关研究也表明，除非有私有企业发展的基本环境，这种干预支持效果不大，没有证据表明政府补贴会导致更多小企业比原来发展速度更快。因此公共政策应集中于建立环境，关键是建立一套健全的立法、司法系统和良好的基础设施，并给予企业充分的政策施展空间（各类企业易于注册入场，税收公平简化，投资激励等）。
　　
　　Revesz和Lattimore（2001）对澳大利亚政府提供的R&D、出口计划等的纵向分析也显示，利用政府计划项目的小企业不多，原因包括相关支持计划不适合小企业、文书费用过高、小企业不了解计划等，而且在企业获得项目支持与生产率增长之间未发现联系的证据，他们认为相对于其他经济发展因素来说，政府的各种小企业直接支持计划对整个经济增长作用不大。
　　
　　三、政策支持方式与设计
　　
　　（一）政府支持的必要性
　　
　　赞同政府支持中小企业的学者认为，小企业作用的发挥需要大量基础设施等前提条件，政府态度决定了小企业生存和发展环境的优劣，而且政府还可以通过税收、预算的力量改变企业的成本－价格关系。而怀疑者则基于经济的边际性怀疑其活力与持久性，批评其是社会福利的探讨而非经济发展战略，认为自由企业制度的最大威胁是干预，政府采购预留、贷款援助等政策代表了小企业在政治上成功，但也反映了企业家精神的退化，这种直接支持仅对少数小企业有益，但却会鼓励公共部门对市场进一步干预，因此，政府最好的方法是对小企业做得越少越好而不是尽量为小企业做得更多。
　　
　　（二）政府的相关立法与管制政策
　　
　　美国小企业管理局（2004）在年度报告中指出，创造小企业需要的环境至关重要，应该将所有管理机构的活动置于立法控制之下，建立一个独立机构评估政府所有的立法和各种规章，改正不利于小企业的条文；在真正需要之处进行管制，当需要监管时，也必须树立公共意识，同时要进行严格的成本分析，每年都应对所有执行中和提议的政策、计划项目进行费用效益分析；管制政策的出台要经过清晰的立法程序，以使管制规则反映企业遵守的能力，并应建立管理信息系统，避免不同部门对企业信息的重复要求。
　　
　　（三）中小企业直接支持政策、计划的设计
　　
　　关于中小企业计划及支持政策设计，Demirguk-Kunt和Maksimovic（1996）对世界银行相关计划项目的研究指出，发展中国家政府直接支持在许多方面类似于风险投资家，众多项目绩效不良并不奇怪。问题的关键是，设计的计划、项目要尽可能使更多小企业获得成功，以使得政府有限的资源投入充分发挥作用。为此在项目设计中应遵守以下原则：第一，项目不能设立在投资环境不良的地区；第二，政府的小企业支持计划要以市场机制来驱动，计划设计要仔细考察已有市场，分辨市场失灵的根源；第三，建立基于市场的中小企业和微型企业贷款利率，补贴的融资不能促进生产投资和运作；第四，对于有强大外部性的部分企业行为（如研发、培训）可能适合补贴形式，但一定要补贴透明，与结果挂钩。总之，政府作用应局限在为市场建立良好的交易环境，避免直接支持对私人产品的挤出效应，同时应系统地监控政策绩效以确保成本控制和效益的发挥。
　　
　　Lattimore等（1998）提供一个详细的小企业计划、设计、执行、评估的框架，他们认为：首先，小企业的地位使得将其纳入政策支持十分重要，但小企业自身不需要干预，政府只能在可产生净经济收益时进行干预；其次，虽然互联网为扩大政府支持面提供了可能，但资金支持仍然不可避免地局限于很窄的范围，因而政府支持应考虑小企业的性质和交易成本；第三，设计小企业计划项目前，要考虑是否针对小企业，如何更有效解决市场失灵问题，保证产生最大净收益，确保无挤出效应等；最后，要强化评估，改进监管质量。总的来说，小企业直接支持计划应相对简单，不依赖具体信息，并易于检验效果。
　　
　　四、对国内相关研究的启示
　　
　　从国外对小企业支持政策及其效果的研究可以发现，国外的相关研究涉及到小企业政策的各个层面，大部分研究都是以某项特定的法律法规为对象，通过实际调查来分析其效果，进而提出改善对策，虽然对许多问题，特别是小企业直接政策支持的效果还存在争议，但在减少小企业政策负担、政策设计原理等方面已形成基本共识，相关研究结论、研究方法和研究思路对国内中小企业政策设计及其研究具有重要借鉴作用。与之相比较，国内对中小企业政策支持研究虽然从范围上已涉及到中小企业政策支持的诸多方面，但研究深度与国外还有一定差距，如大部分文献基于思辨进行研究，缺乏政策支持效果的实证分析，对政策目标到政策效果之间作用机理研究不够深入，相关政策建议多为原则性，可操作性不足，无法适应政策设计的要求，这些正是现行政策支持效果不理想的重要原因之一。因此，今后的相关研究应侧重在下述几个方面有所突破：
　　
　　（一）对影响中小企业经营发展的各种法规政策进行实证研究。可采取多种方式和手段，通过对中小企业及相关中介、服务机构的实证调查，分析制约中小企业经营发展的主要政策制度，评价现行中小企业支持政策的效果，得出各种具体政策的影响范围、大小及影响中小企业支持政策效果的主要因素。
　　
　　（二）对政策作用机理与设计原理进行分析研究。通过实证调查分析，并运用各种经济管理理论（如委托-代理、博弈理论），研究各种市场主体在不同政策环境下的行为选择模式，探讨政策作用的微观机理。在此基础上，研究政策设计基本原理，包括：政策支持和设计的理念，支持的条件、范围，政策设计的原则、思路、关键问题和准则，支持政策的执行，政策效果评价方法等。
　　
　　（三）在对现有及酝酿中的各种法规政策的目标、必要性进行分析论证的基础上，分别从不同角度设计多种方案，通过多方案的优劣比较分析，选择能够实现政策目标的最优政策方案，并通过试点检验和修正，确立正式的政策制度，以不断完善中小企业政策支持体系，实现预期政策目标。