美国联邦政府绿色采购经验与借鉴

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美国联邦政府的绿色采购在长期实践中积累了丰富的经验，主要有：颁布比较完善的政府绿色采购行政法规；建立比较健全的政府绿色采购行政组织；制定比较完整、严谨的政府绿色采购标准；注重培养绿色采购意识；采用灵活、多样的政府绿色采购方法。我国政府绿色采购刚刚起步，在建设过程中，应借鉴美国的成功经验，在法规制度、行政组织、采购标准、绿色意识和采购方法上不断健全和完善。　　

在我国经济持续、高速增长的同时，也面临着诸多问题：资源短缺、污染严重、生态环境不断恶化。为此，“十一五”规划特别强调把节约资源作为基本国策，主张发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，走可持续发展道路。政府绿色采购在建设资源节约型、环境友好型社会中的作用不容忽视。国际经验表明，发达国家政府采购一般占到GDP的10%和财政支出的30%。巨额的采购规模和政府在社会上的表率作用，使得政府绿色采购在促进绿色生产、提倡绿色消费等方面发挥着相当重要的作用。所以，发达国家都十分重视发挥政府采购的绿色政策功能。我国政府采购起步较晚，但采购规模增长很快。据统计，1998年只有31亿，2005年达到了2927.6亿元，并仍以极快的速度增长。因此，建立、健全我国政府绿色采购制度，充分发挥政府采购的绿色政策功能十分迫切，意义重大。发达国家中，美国政府绿色采购历史较长，制度比较完善，有许多成功的经验值得我国借鉴。

　　一、美国联邦政府绿色采购的经验

　　（一）比较完善的政府绿色采购行政法规体系

　　美国早在1976年卡特执政时期就颁布了《资源保护与回收法案》（RCRA），其中的6962部分专门对联邦采购做出规定，要求采购额超过1万美元或在一个财政年度内超过1万美元的联邦机构必须遵守。该法的规定主要有：1、应采购含可回收成分最大的产品，具体产品由环境保护署（EPA）指定；2、采购的纸张应使用了一定比例的可回收原材料，并对可回收原材料作了详细规定；3、采购人要制定确定的计划来确保各项规定在采购实践中的执行，并每年对执行情况进行评估；4、从1984年起，联邦政府每两年要向国会报告其绿色采购行动和对该法的遵守情况。为保持竞争，该法还规定了不采购环境保护署指定产品的例外情况为：成本不合理、存在不完全竞争、在合理的时间内不能得到所需物品、不能满足指定要求。
　　为确保法案的贯彻执行，同时也随着环保范围的拓宽，美国政府颁布了一系列的行政命令，对政府绿色采购作了更加详细的规定，主要内容如下表所示。


表1：行政命令对联邦政府绿色采购的主要规定表 行政命令发布时间名称有关政府绿色采购的主要规定128431993.4联邦机构对保护臭氧层物质的采购要求和政策在经济上可行时，对破坏臭氧层第一类物质的采购最小化，最大可能地采购替代品，并逐步减少对第二类物质的采购，每个联邦采购机构要向预算管理办公室报告其执行情况。128561993.8联邦遵从知情权法和污染防止法每个联邦采购机构都要制定计划，采购由环境保护署制定的含有毒物质更少的产品，要促进污染防止技术的进步。12873193.10联邦采购、回收和废物防止要求联邦采购机构制定确定的绿色采购计划，建立联邦环境执行处和环境执行机构，督促绿色采购并每年提出报告。130311996.12联邦在可替代燃料交通工具中的领导作用规定联邦机构采购可替代燃料交通工具在以后四年中至少要达到的比例；要求综合服务局应向可替代燃料交通工具潜在生产商提供计划信息；综合服务局和能源部要向相关机构提供技术帮助；要求对电交通工具提供资金帮助。131011998.9通过废物防止、回收和联邦采购来绿化政府系统地阐述了政府绿色采购的政策、组织机构设置、执行和报告要求。确定成立政府采购指导委员会和任务组；明确联邦环境执行处的职责；要求建立示范工程；由环境保护署制定详细采购指南，建立一个资料信息库并在网上发布；制定生物基产品目录。131231999.6通过有效的能源管理来绿化政府要求联邦采购机构采购时利用生命周期成本分析法评估；主张开发和利用非化石能源；要求每个联邦机构要有节能计划，并实行报告制度。131341999.8发展和促进生物基产品和生物能源鼓励联邦采购机构采购生物基产品和生物能源；建立生物基产品和生物能源理事会、咨询委员会、国家生物基产品和生物能源协作办公室。131482000.4通过环境管理领导来绿化政府要求各级行政长官直接对环境问题负责，要求到2005年底，每个联邦机构都要依据自己的情况建立环境管理系统，其中包括可讲师的目标并每年提升，这些指标应进入审计体系。131492000.4通过交通工具绿化政府要求联邦采购节能、使用翻新轮胎、使用替代燃料的交通工具。　　资料来源：根据http://www.epa.gov；http:www.whitehouse.gov/news/orders；http://www.Ofee.gov/eo/eo.htm；http://www.denix.osd.mil/denix/P ... llution/Procurement等网站上公布的行政命令整理而成。
　　从上可见，美国联邦政府绿色采购行政法规主要有三个特点：
　　1、构成了一个完整的体系。对政府绿色采购的所有方面，包括保护臭氧层物质、节能产品、可替代燃料、生物基产品、可回收物质、更有利于环境产品等，都颁布了相应的法规。
　　2、规定得比较详细。对联邦机构在各绿色采购领域的采购目标、实现目标的步骤和时间限定、组织机构设置和职责、采购实施效果的监督检查等都有明确规定。
　　3、绿色采购行政法规的颁布遵循了循序渐进原则。先易后难，在条件成熟的领域先行制定颁布，逐步拓展政府绿色采购范围。

　　（二）比较健全的政府绿色采购行政组织体系

　　为保证联邦绿色采购政策的贯彻执行，美国十分重视绿色采购的行政组织建设。
　　1、美国联邦政府建立了四个专门的政府绿色采购机构，并明确各自职责，配备专职人员，组成了一个从上层管理者到具体执行者的较为完备的政府绿色采购行政组织体系。
　　2、与政府绿色采购有关的联邦机构，如预算管理办公室（OMB）、环境保护署、综合服务局（GSA）、能源部和农业部（USDA）等，在需要时都有专门人员来处理政府绿色采购事宜，包括制定绿色采购政策、绿色采购标准、提供人力物力确保绿色采购政策的贯彻执行等等。
　　3、美国要求每个联邦机构都要依据自己的情况建立环境管理系统，提出量化目标并纳入审计体系。采购机构要制定确定性采购计划，确保有关绿色采购政策的执行，并要求各级行政长官直接对环境问题负责。
　　由于政府对绿色采购组织的重视，使美国政府绿色采购行政组织体系有三个特点：
　　（1）行政组织体系齐全。从政策指导到政策的具体执行和信息反馈，从绿色采购的重大问题到日常管理事宜，以及绿色采购各部门的协调和协作，都有行政组织机构和专门人员负责。
　　（2）行政组织级别高。如指导委员会的成员中包括几个高级别联邦机构的负责人，联邦环境执行处的人员由总统任命，并直接向总统提交报告，环境执行机构在采购机构中也享有较高的级别。
　　（3）行政组织中的工作人员专业技术性强。相当一部分为研究环境问题专家，并有政府采购的实践经验。

　　（三）比较完整、严谨的政府绿色采购标准体系

　　为保证政府绿色采购在实践中的可行性，美国联邦政府特别注意政府绿色采购标准的制定。综观其标准体系，笔者认为有以下三个特点。
　　1、美国政府绿色采购标准构成了一个完整的体系。美国联邦政府把绿色采购划分为七个部分，分别为：含可回收成分产品；保护臭氧层产品；节能节水产品；替代燃料交通工具；生物基产品；更有利于环境的产品；有毒化学物质替代产品。对每一类产品都制定绿色采购标准，使之成为一个完整的体系。
　　2、美国政府绿色采购标准相当严谨且是动态变化的。对各类产品采购标准的制定往往经历了较长时间，在实践中不断改进和不断完善。
　　3、美国政府绿色采购标准能在网上及时获得。环境保护署制定的可回收产品采购指南和能源之星标志产品、农业部制定的生物基产品目录等等政府绿色采购标准，普通公众都能在网上免费获得。并且，当这些标准发生变化时，网上也会及时更新。

　　（四）注重政府绿色采购教育，培养绿色采购意识

　　美国采取课堂教学、培训、举办研讨会和发行出版物等多种途径，对联邦政府采购政策制定人员和执行人员经常进行绿色采购教育，以培养其绿色采购意识。
　　1、环境执行机构每年为其所在的联邦采购机构制定详细的绿色采购培训计划，对政府采购具体执行人员进行培训。培训内容主要为：政府绿色采购法规、绿色采购标准和政府绿色采购中的成功案例介绍。目的是提高采购人员对绿色采购政策的把握，增强其绿色采购技能。为保证绿色采购培训如实进行，联邦采购政策办公室和联邦环境执行处对联邦采购机构的绿色采购培训计划、培训内容、培训执行情况进行监督和评估。
　　2、联邦采购政策办公室经常举办研讨会，就政府绿色采购中的一些重大问题，邀请政府采购相关机构负责人、相关领域的专家学者参加研讨，通过专家学者对问题的深入分析，提高了政府采购政策制定人员和政策执行主管人员的绿色意识。
　　3、在美国大学开设的政府采购专业中，政府绿色采购是一门必不可少的专业课程。美国联邦采购协会通过在网上开办免费政府绿色采购培训课程、出版发行政府绿色采购刊物并向相关机构和人员免费发放等各种方式介绍绿色采购知识，推广绿色采购的成功经验。

　　（五）灵活多样的政府绿色采购方法

　　美国联邦政府在其长期绿色采购实践中发展了多种绿色采购方法，并根据政策法规要求和具体产品特性灵活运用。

　　1、最低价格法

　　制定采购说明书时，规定所采购的物品应符合相关环境要求，达到相应的环境标准。如联邦机构采购纸张时，要求所采购的纸张在制造时采用了30%以上的回收材料；采购节能产品要求贴有能源之星标志；采购电子产品时规定其中某些有害成分含量的最高标准等等。在此基础上，采购方选择最低报价者。

　　2、生命周期成本法

　　政府采购不仅考虑采购时的成本，而且考虑使用者的成本，在综合计算产品生命周期成本后选择成本最小者，这些生命周期成本更小的产品往往更符合环境要求。如政府采购节能产品，对节能效果好、使用成本很低的产品，即使采购时的成本相对较高，也会选择；对耐用、可循环使用的产品，虽然采购时的初始成本高，但采购时会考虑其维护成本和处理成本。

　　3、价格优惠法

　　政府采购时，在环保产品和其他产品竞争的情况下，将对环保产品给予价格优惠。当环保产品的生产成本更高时，为弥补环保产品在竞争中的不利处境，美国政府采购视情况给予绿色产品3%～15%的优惠。

　　4、最优价值法

　　首先，政府采购机构建立一系列环境标准，同时考虑价格和性能，给每个指标一定的权重，并在采购说明文件中予以明确；然后，采购方根据供应商产品情况计算出分数，选择得分最高者。

　　二、美国联邦政府绿色采购对我国的借鉴作用

　　（一）制定政府绿色采购法律规章制度

　　我国有关政府绿色采购的规定仅在相关的环境保护法规和政府采购法中提及，内容零散、级别不高，难以指导政府绿色采购。所以，建立专门的政府绿色采购法律规章制度迫在眉睫。在建立政府绿色采购法律规章制度时应注意几点。
　　1、应制定一部权威的政府绿色采购法，对政府绿色采购的重大问题做出原则性规定，内容包括绿色采购的指导原则、涵盖范围、主管机构等等，使之在政府绿色采购中起统领作用。这部法律既可以是一部专门的政府绿色采购法，也可以像美国一样，是高级别环境保护法规中的专门章节。
　　2、政府绿色采购的范围广、技术性强，不同领域都应有具体的法律制度约束指导。我国也应学习美国在各政府绿色采购领域颁布行政命令的做法，制定出各领域的政府绿色采购制度，这些制度要由相关专业部门协助制定，但为保证其权威性，应由国家权威部门颁布。
　　3、美国各种规章制度的制定经历了较长时间，经过了充分考虑和论证，我国各种规章制度的制定也不可能一蹴而就，应循序渐进、先易后难，在条件成熟时颁布实行。

　　（二）健全政府绿色采购行政组织

　　健全的行政组织是政府绿色采购顺利进行的保证。我国政府绿色采购行政组织建设中应做到以下几点。
　　1、既要充分发挥现有相关行政机构，如各级财政部门、环保部门和政府采购中心的作用，又要建立专门的政府绿色采购行政机构，配备专职人员。
　　2、专门机构既要有从事政策指导的，又要有负责政策执行和监督的，可考虑设置全国性的政府绿色采购政策指导委员会，从事政策研究工作；政府绿色采购执行办公室，主管、协调和监督全国政府绿色采购事宜；在各采购中心设置政府绿色采购执行机构，确保绿色采购政策在采购实践中的贯彻执行。
　　3、专门机构的行政级别宜高，要有权威性；人员宜少而精，有很强的专业技术知识；在必要时成立任务组开展工作，就某些重大问题调动相关资源集中解决。

　　（三）建立政府绿色采购标准体系

　　政府绿色采购要在实践中切实可行就必须建立采购标准体系。
　　1、要组织专家学者探讨制定各领域政府绿色采购标准的原则，从理论上明确政府绿色采购要求，确保用正确的指导原则来指导绿色产品清单制定。
　　2、要由相关专业部门根据指导原则制定绿色产品清单，清单要向社会公开，普通公众能免费、方便地获得；清单应该是动态变化的，要根据社会发展要求和具体产品的情况定期审核、增减清单中的产品。
　　3、指导原则和绿色产品清单的制定要循序渐进，在条件成熟的领域可以先行制定，条件不成熟的领域要进一步探讨和研究，切不可操之过急。

　　（四）培养政府采购人员绿色采购意识

　　增强政府采购人员绿色采购意识可有效促进政府绿色采购，具体可从以下几方面入手。
　　1、经常举办研讨会，邀请政府采购相关机构领导参加，通过研讨会上专家学者对绿色采购最新研究成果和动向的介绍，熏陶和培养其绿色采购意识，扩展其绿色采购知识。
　　2、对政府采购人员进行经常性的、定期的培训，其中，政府绿色采购法律和政府绿色采购的成功经验应作为必修内容，以增强其对政府绿色采购政策的把握，提升绿色采购能力；在大学相关专业中开设政府绿色采购课程，增强潜在政府采购人员的绿色采购意识。
　　3、通过免费网络课程、免费赠送刊物等多种形式对政府采购人员进行绿色采购教育。

　　（五）灵活运用政府绿色采购方法

　　政府绿色采购在实践操作中需要采用一定的方法，我国应借鉴美国政府绿色采购在长期实践中形成的最低价格法、生命周期成本法、价格优惠法、最优价值法等方法，结合我国的具体国情，规定每种方法的操作程序、适用范围等，由采购机构根据所采购物品的特性自主选择。