如何走出小城镇土地开发建设的困境

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胡颖文　蔡银寅　徐建刚

　　◆中图分类号：TU982.29文献标识码：A
　　
　　内容摘要：小城镇在土地开发过程中的困境表现为短期利益与长期利益，地方政府、开发商与当地居民的矛盾。这些因素导致实践中城镇规划滞后甚至无效，使得土地资源未得到合理配置，城镇发展逐渐偏离经济、社会、环境可持续发展的轨道。本文从地方政府、开发商及当地居民的博弈关系出发，分析了出现该困境的原因，并以期探索出一条有效实施规划、兼顾三方利益的政策之路。
　　关键词：小城镇 土地开发 博弈 产权
　　
　　当前，我国正处在土地开发的兴起阶段。由于受生产力发展不平衡因素的影响，我国土地开发也呈现不平衡发展的局面，主要表现在：一方面，在经济较为发达的地区，土地开发已经比较成熟，土地开发的决策也逐渐走向透明化；另一方面，在经济相对落后的地区，特别是小城镇，土地开发则相当混乱，造成诸多不良后果。因此，研究小城镇土地开发过程中的问题显得特别紧迫且具有现实意义。对于小城镇土地开发中出现的诸如土地利用无序、粗放、浪费严重，造成“半城市化”、生态恶化等严峻的问题，本文称之为小城镇土地开发建设的两难困境，它表现出一种短期利益与长期利益，地方政府、开发商与当地居民的矛盾。
　　从表面看，小城镇土地开发建设中存在的问题是由规划的不合理造成的。虽然一些小城镇的规划确实存在着用地结构不合理，用地效率低，城镇建设的短期行为，城镇发展目标的盲目性，城镇环境不断恶化等问题，但这只是问题的一个方面，真正值得思考的是：小城镇的规划逐步走向科学和完善的同时，为什么其土地开发建设却与可持续发展背道而驰，是什么导致规划滞后甚至无效？这是本文研究的关键。
　　
　　小城镇土地开发建设的现状
　　
　　区域经济快速发展导致了小城镇土地开发建设在规模和结构上的迅速变化，产生了许多普遍问题，如土地利用集约化程度偏低，建设用地与耕地的矛盾日益显著，土地破坏、污染严重等等，可见小城镇土地开发建设的现状不容乐观。在目前人口、资源、环境问题日益加剧的情况下，土地作为不可再生资源，对它的开发建设进行科学的规划具有重要意义，特别是对于土地资源匮乏的地区来讲更是如此。而相对于大城市，小城镇拥有更多的可开发土地资源，这就使它的土地显得相对廉价，似乎不具有规划的意义。因此，欠缺科学合理的规划是小城镇土地开发出现这些问题的外在原因。
　　一般情况下，是否兼顾多方利益和符合可持续发展的原则是判断某地土地开发成效的标准，因此科学的规划对土地开发的配置应当遵循这一原则，笔者称之为“有效规划”（即是指兼顾多方利益和可持续发展原则的规划）。这种规划所要达到的目标是综合性的，既包括经济的、社会的，也包括生态环境的以及后续利益的，是一种用现代规划理论可以完成的“理想型”规划模式。但是，这种规划与单纯地从经济利益考虑的开发模式是相矛盾的，如果决策者与利益获得者是同一方，这种规划便有被那些看似合理的规划所取代的危险。
　　事实上，我国土地开发决策的现状是：地方政府根据规划部门的建议立项招标，但规划部门不具有决策权力。这种决策方式一般在土地开发较为成熟的地方使用较多，比如上海浦东的开发，深圳市区的扩建等；开发商提出开发议案交由地方政府审批。这种决策方式在内地和刚刚进行土地开发的地方具有共性。
　　在小城镇的土地开发中，开发商对决策的影响最大，而由开发商提出的开发方案势必是根据自身经济利益考虑的。因为对于一些土地开发刚起步的小城镇来讲，土地开发的资金主要来自开发商，并且他们对土地的开发无论是对地方政府还是当地居民在一定程度上都是有利的，因此开发商在土地开发决策上势必占据优势。在小城镇土地开发建设中，政府的作用过大，有些政府领导急功近利，往往忽视地区生态环境盲目进行开发建设；有的政府领导干部在继任时，为了政绩往往否定前任领导确定的发展思路和规划，这种做法使得一些城市规划变化多样，缺少连续性和严肃性。
　　由此不难得出这样的结论：小城镇土地开发建设是存在一定问题的，这些问题就是上述小城镇土地开发建设的两难困境，而造成这一困境的重要原因就是没有实施“有效规划”。
　　
　　小城镇土地开发建设困境的原因分析
　　
　　前文指出，小城镇土地开发建设的两难困境主要是由无法实施“有效规划”造成的，这样，小城镇土地开发建设的困境就转化为“有效规划”的实施问题。不能实施“有效规划”，就是出现两难困境的原因，这可以用地方政府、开发商和当地居民的博弈来解释。
　　（一）地方政府、开发商和当地居民的主博弈
　　在此博弈中，地方政府和开发商为博弈的一方，地方政府拥有土地产权，开发商则是土地开发的执行者，他们在土地开发决策中占绝对优势，而当地居民为博弈的另一方，他们对土地开发决策影响微弱，但同时又是土地开发结果的直接承受者。由于交易成本的存在，大量个人形成共同决议的成本相当高，当地居民在土地开发决策中就很难达成一致对抗地方政府的决策。这样，当地居民就无法对地方政府的行为形成有效的监督。事实上，这是导致以政府、开发商和当地居民共同利益为目标的综合性的规划执行无效的根本原因。
　　土地进行开发过程中，开发商和地方政府的博弈均衡产生大量的外部效应，比如，环境污染、生态遭受破坏、交通拥挤和安全隐患等。这些效应中的大部分由当地居民承受，从而产生地方政府与当地居民的矛盾。当地居民在遭受只顾经济利益的不合理决策造成的损失时，由于受到现实条件诸如法律、法规和政策等因素的制约，对待该损失的方案只有两种：一是向开发商或地方政府索取赔偿；二是阻止造成该损失的开发方案的实施。
　　根据上述情况，建立一个以地方政府、开发商和当地居民为博弈双方的土地开发决策收益的主博弈模型见表1。
　　


　　合作剩余是合作后的联合利益与风险值的差额，风险值是不合作的利益。因此，风险值的大小是影响是否进行合作的一个很重要的因素。值得注意的是，在决策规则的各种安排情况下，对于不合作来说，GM有权决策的规则是最佳的，因为这种规则能使双方的总利益达到1200，这也是地方政府与开发商达成协议时当地居民多采取合作态度的原因。而按其它两种规则，总利益分别为1100和800。然而，对于合作来讲，无论按哪种规则，双方合作的总利益都是最大的，并且都是相同的，即都达到了1200。显然，当地居民的最佳选择是合作，接受地方政府与开发商单纯地追求经济利益的开发方案。
　　另外，外部效应是社会成本和私人成本的差值形成的，反过来讲，对于外部效应的赔偿肯定无法完全弥补外部效应造成的损失，对于整个社会来讲是有害无益的，也就是说，以上所达到的均衡并没有达到“有效规划”的理想模式。
　　（二）地方政府、开发商和当地居民之间的子博弈
　　在现实生活中，小城镇的土地开发决策主要取决于地方政府和开发商之间的子博弈。这样，他们之间的博弈结果显得尤为重要，因为它直接关系到土地的开发方式。从某种程度上讲，地方政府在很大程度上能够代表当地居民做出决定。由此看来，可以说，当地居民与开发商以及地方政府之间的博弈结果只是一个次要因素。
　　从经济利益角度看，地方政府与开发商的博弈结果是达成利益上的共识。如果在土地开发建设过程中采取了不科学的开发方案的话，那么受损失最大也最直接的肯定是当地居民。由于开发商是土地开发的执行者，这样，当地居民就与开发商之间产生利益上的矛盾，同时，地方政府因是方案的决策者而不得不承担一定的责任。于是，当地居民与开发商的矛盾转化与开发商和地方政府的矛盾，子博弈也就转化为前文所述的主博弈。
　　
　　解决小城镇土地开发困境的政策建议
　　
　　由博弈结果可知，造成规划无效或无法实施“有效规划”而出现两难困境的原因是产权条件下的决策策略的选择问题，这就为摆脱困境、实施“有效规划”的政策创新提供了理论依据。
　　一般说来，如果资源的使用出现了外部效果(externality effect)，就必须做出关于侵犯或保护产权的法律（规则）选择。但选择的基础是，交涉双方有无可能就相关问题通过合作的方式在内部解决，如果合作的障碍和费用阻止了合作协议的达成，最优选择是采用损失赔偿(compensatory damages)的规则。若能很容易地达成合作的协议，那么颁布禁令就应该成为最佳选择。事实上，当受损害的人数较多时，合作的可能性是极小的，因为达成共识的成本很高。这样，摆脱困境、使规划能够有效实施的方式只有两种可能情况：当地居民通过各种手段向地方政府索取因土地开发不合理造成损失的赔偿，这种方式当前在我国一些小城镇或大城市郊区的土地开发中较为常见，但从长远利益和可持续发展角度考虑，不宜用这种方式来解决问题；另一种方式就是通过改变产权结构获得土地开发决策中的三方博弈结果，用产权约束机制和激励措施促进“有效规划”实施。
　　制定合理有效的政策方案应遵循两个标准，一是政策实施的监督机制，监督必须有效，否则政策也将无效；二是激励措施，即政策实施者积极地实行该项政策的动力机制。根据这两个标准，结合小城镇土地开发决策现状，本文提出一个“三权分立”模型：规划、决策、实施三权分立。规划应由原来的地方性规划部门提出规划意见改为由上一级规划部门提出规划意见经由当地居民讨论通过后交付地方政府，地方政府不得大范围地更改由上一级规划部门提出的规划建议，与该规划偏差较大的开发方案应提请上级规划部门同意后方可实行招标，否则招标无效；开发商应在该规划的基本框架下提出开发议案，投标的项目也必须符合该规划的主题内容；当地居民有权否决上级规划议案，也有权提新的议案。采用这样的办法，提出规划建议的人与利益不直接相关，可以避免因内部串通而形成的短期利益性规划；当地居民有了一定的权利和依据，可以更好地监督地方政府行为；地方政府在决策方面的权利虽然受到一定的限制，但他们仍拥有土地产权，并不会因此而降低他们对土地开发的积极性；这种方式有利于规范土地开发项目的招标，开发商可以更加公开和透明化地竞标，机制一旦形成，不仅不会损害开发商的利益，而且还能促进良性的竞争。
　　由于地方政府和开发商在土地开发决策上占有绝对优势，导致与土地开发结果密切相关的当地居民的利益得不到有效的保护。兼顾多方利益和符合可持续发展原则的小城镇土地开发规划的有效实施是摆脱此困境的根本方法，而实现该方法必须从根本上解决土地开发的决策方式，“三权分立”是改变现有决策方式的一种思考，当然，它需要政策与相关法律法规的支持。


　　
　　参考文献：
　　1.张时玲.关于城市规划的几点思考[J].经济师，2006
　　2.张弥.城市发展战略和规划中的若干问题探讨[J].《观察与思考》理论前沿