阿根廷BASIC银行监管体系对我国的借鉴意义

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20世纪90年代早期，阿根廷开始进行经济和银行监管改革，推出了鼓励私有化、以市场约束为核心的BASIC银行监管体系。这一体系在亚洲金融危机、俄罗斯金融危机等危机中被证明是十分有效的。阿根廷BASIC银行监管体系被认为是新兴市场经济国家中两到三个最成功的案例之一。阿根廷的银行监管改革经验，对于我国改革银行监管体系、发挥市场约束作用、提高监管的有效性具有一定的借鉴意义。　　
20世纪90年代早期，经历了十几年的高通货膨胀和金融衰退，阿根廷开始进行经济和银行监管改革。银行监管政策鼓励金融私有化和自由化，在自由化进程中创立了银行监管与市场约束戏剧性结合的BASIC银行监管体系。BASIC银行监管体系提高了阿根廷银行业抵御风险的能力，帮助阿根廷经受了亚洲、俄罗斯、和巴西金融危机的考验。阿根廷现行的银行监管体系被认为是新兴市场经济国家中两到三个最成功的案例之一。1998年世界银行对发展中国家银行监管质量的比较中，阿根廷与香港评级（21分）并列第二名，略次于新加坡。阿根廷的银行监管改革经验对于我国改革银行监管体系、提高监管有效性具有重要的借鉴意义。

　　一、阿根廷BASIC银行监管体系

　　阿根廷BASIC银行监管体系是债券（B-Bonds）、审计（A-Auditing）、监管（S-Supervision）、信息（I-Information）和信用评级（C-Credit Rating）五个要素的缩写。五个要素之间的关系如下
　　信息（I）是实施有效市场约束和银行监管的前提条件。为提高银行信息的透明度，阿根廷监管机构不仅公开披露汇总的银行资产负债表、监管比率、业绩比率，同时还公开披露各行的不良贷款和拨备的详细情况。征信系统中包含所有50美元以上的每笔贷款的详细情况，如借款人名称及其唯一的身份编号、贷款银行名称、贷款额、贷款分类结果（阿根廷也实行贷款五级分类）、担保的详细情况。任何人都可以通过中央银行网站免费查询到每一借款人的信息。
　　审计（A）指的是会计师事务所对公开披露信息的审计。信息的效用不仅取决于信息的数量和可获得性，还取决于信息的质量。为确保银行业公开披露信息的真实准确性，中央银行经审查确定了有资格对银行业进行审计的会计师事务所的清单。同时，为保证审计质量，法律规定审计机构必须购买一定数量的金融债券，如果出现审计质量问题，这些债券将被没收，同时被取消金融审计资格。此外，中央银行对最低审计要求制订了严格的指引，还对审计过程实施监管，这些措施都有利于提高公开披露的信息质量，是实施有效市场约束的前提条件。
　　监管（S）是指监管者对银行实行CAMELS评级的过程。评级结果与很多监管措施挂钩。如评级结果要与银行的资本充足率要求挂钩，评级结果越差，资本充足率的要求越高。
　　债券（B）是指法律规定，阿根廷的银行每年必须发行相当于存款总额2%的次级债。采取这种监管措施主要基于三个方面的考虑：一是银行如果被迫到市场上发行次级债、吸引机构投资者参加，在这个过程中必须向债券持有人和监管者披露信息，可以提高信息透明度；二是次级债公开交易的二级市场价格可以即时反映银行的风险程度，为银行监管和市场约束提供市场信息；三是持有次级债的高级投资者对银行的索取权仅优于股东，银行如果出现偿付危机时，他们将会遭受很大损失，这将会激励机构投资者对银行实施有效市场约束。
　　信用评级（C）是指中央银行要求银行必须获得国际上活跃的四大评级机构之一出具的评级结果。信贷评级的要求可以使得广大公众在不了解复杂的银行业务的情况下，通过简单的银行评级结果对银行的风险程度做出判断，并据此通过存款转移、要求较高存款利率的方式对银行实施市场约束。
　　此外，为了强化市场纪律，阿根廷还采取了以下措施：一，严格的有限的安全网。阿根廷的有限存款保险体系完全是由私人投资的、有限的存款保险，同时对中央银行实施最后贷款人的权利进行限制，这些都使得存款人面临存款损失的风险，从而有利于激励存款人对银行实施市场约束；二，中央政府鼓励省级政府控股的银行的私有化；三，银行必须满足严格的流动性和资本充足率要求，且这些要求与银行的评级结果、是否符合监管要求等挂钩，评级结果和监管评价要高，则流动性和资本充足率要求越低；四，阿根廷允许外资银行自由进入本国金融市场与本国银行进行竞争。充分的市场竞争一方面有利于促进银行管理水平的提高，另一方面也提高了存款人实施市场约束的能力。

　　二、对我国的启示和借鉴意义

　　（一）市场约束有效发挥作用的前提条件是提高信息透明度

　　市场约束发挥作用的前提条件是要提高银行业信息的透明度，解决银行和存款人之间信息不对称的问题。阿根廷BASIC银行监管体系的5个要素都是为了提高信息透明度、信息的可获得性、信息的可用性。
　　而我国在这方面仍存在很大差距。主要表现为：一是信息（I）的透明度不高。尽管我国已建立了企业和个人的征信系统，但这一系统目前只对商业银行开放，而不能对所有公众开放。公众无法通过这一系统了解每家银行的风险程度。系统中的贷款分类信息并没有经过外部审计师的强制审计，因此，信息的真实准确性不能得到保证。二是审计（A）的有效性有待提高。尽管大多数银行的年度报表都经过会计师事务所的审计，但我国尚未对会计师事务所的资质进行准入管理，审计质量存在一定差别；三是监管（S）信息不透明。我国已经开始实行对股份制商业银行的CAMELS评级，对其他类金融机构尚未实施监管评级。但评级结果并不对公众公开，不利于公众利用评级结果对银行的综合经营状况作出判断；四是次级债（B）的发行尚未成为市场约束的一种手段。我国很多家银行都已经发行了次级债，但我国次级债仅是资本补充的一种手段，由各家银行相互持有。由于各行都预期政府会对银行承担隐性担保，因此，各行发行次级债的利率、发行量并不能反映银行的风险程度，机构投资者并不能通过这一手段约束银行，次级债的发行不能起到揭示银行风险信息的作用；五是信贷评级（C）制度尚未实施。我国大多数银行没有取得并公布国际活跃评级机构的评级结果，不利于包括存款人在内的广大公众利用国际评级结果对银行的经营状况作出判断。以上各方面都反映了我国对银行业实施有效市场约束所需要的信息仍然很不充分，存款人与银行之间的信息不对称现象仍很严重。

　　（二）建立适当的制度安排，提高存款人实施市场约束的激励

　　充足的信息仅是实施有效市场约束的必要条件，但并不是充分条件。市场约束发挥效用的另外一个必要条件就是必须建立相应的激励制度为包括存款人在内的广大公众提供对银行实施市场约束的激励。如，阿根廷实施的有限存款保险制度，存款人在银行倒闭时，只能得到有限的补偿。而且，阿根廷存款保险公司完全是利用私人资本建立起来的，私人公司经营的目标必然是收益最大化、成本最小化，存款保险公司完全按照法律和商业原则操作，而不是如我国或其他国家一样为存款提供完全的隐性或显性存款保险。由于银行破产将会给存款人带来损失，这就会激励广大存款人对风险程度较高的银行要求较高的存款利率或通过将存款转移到较为安全的银行的方式实施市场约束。而我国虽然尚未建立完全的存款保险制度，但政府处置破产金融机构时，对存款人往往提供完全的补偿，存款人不必担心存款资金的安全，存款放在任何一家银行都是安全的，这种制度安排使得存款人丧失了对银行实施市场约束的动机。

　　（三）充分的市场竞争可以提高存款人实施市场约束的能力

　　为促进市场竞争，阿根廷允许外资银行自由进入，充分的市场竞争提高了存款人可以选择的银行范围，提高了存款人实施市场约束的能力。我国自2006年12月11日后，将对外资银行全面开放国内市场，中国居民可以选择的金融机构和金融产品范围加大，金融市场竞争激烈程度加大，这将有利于提高我国存款人对银行实施市场约束的能力。

　　（四）实施市场约束需要一定的政治环境的配合

　　阿根廷BASIC银行监管体系可以作为任何一个希望培育银行监管的市场约束机制的国家的榜样。但这些制度的实施需要一定的政治环境的支持。很多国家，如1982年的智利、1984年的美国、1991年的委内瑞拉，尽管缺少法律支持，但这些国家仍为存款人提供了完全的存款保险。而阿根廷在1995年的金融危机中，政府选择了关闭破产银行，允许这些银行的存款者损失了他们的绝大部分存款。政府承诺实施低通货膨胀政策、治力于银行系统的改革，限制大规模的对银行实施救助行为的支出和对银行实施的其他干预。阿根廷的监管体系在其他国家的成功运用也需要政府真正支持金融改革、限制对破产银行的救助行为的政治环境。因此，发展中国家要实施有效的银行监管，一方面是要吸收引进先进的监管技术和方法，但更重要的、也是更困难的是创造一个使得有效银行监管体系发挥作用的良好政治环境。由于我国尚未建立对存款人的基本存款保险制度，为维护社会稳定，政府不得不承担对破产机构的救助责任和对存款人的完全的隐性存款保险，我国尚不完全具备对银行业实施有效市场约束的政治环境。

　　（五）有效发挥市场约束作用，提高我国银行监管的有效性

　　我国目前的银行监管体系仍是以政府监管为主导的、市场约束发挥的作用很小，而政府监管由于受到资源、技术、人力、信息等方面的限制，监管的有效性仍然不高。因此，为提高我国银行监管的有效性，有必要借鉴阿根廷的经验，有效发挥市场约束机制的作用。为此，一是要提高信息的透明度，在符合保密原则的前提下，尽可能地公开各方面的信息，包括信贷质量信息、风险程度、监管评级、国际评级机构信用评级结果等各方面的信息，同时要加强对信息披露的审计工作，确保信息的准确性；二是要建立适当的制度，为存款人实施市场约束提供激励。这就要求我国逐步取消完全的隐性存款保险制度，取消对破产机构的无条件的救助制度，建立有限的存款保险制度，只对存款提供部分保险，允许清偿力不足的银行破产，存款人要为不审慎地选择存款机构承担损失，这样就会激励广大存款人实施对银行的市场约束；三是要提高市场竞争程度，为存款人实施市场约束提供空间。一方面要允许更多的外资机构进入，另一方面要逐步放开存款利率，使得存款利率能够反映银行的风险程度；四是要培育实施有效市场约束的政治环境。政府要承诺不对问题机构提供完全救助政策，不再干预银行的日常经营行为，维持低通货膨胀率的稳定的市场环境，提高货币、监管政策的一致性和可信度。