美国农业补贴政策：历史演变与发展走势

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美国农业补贴政策的历史演变与现实运作有机结合的视角来探究美国农业补贴政策的内在规律和未来走向。始于1933年的美国农业补贴政策，一方面为美国农业持续发展创造了良好的外部环境，另一方面也暴露出一些负面效应。美国农业补贴政策的现实运作显示出以下特征：在补贴数量上达到历史最高水平；在补贴方式上以“黄箱”政策为主；在补贴范围上几乎覆盖所有主要农产品；在补贴分配上相对集中于大农场主。美国农业补贴政策的未来走向表现为：补贴程度日益强化；补贴方式由价格支持转向收入支持；补贴环节由流通领域转向生产领域；补贴工具由以“黄箱”为主转向以“绿箱”为主。

　　一、历史演变与现实格局
　　
　　（一）美国农业政策的历史演变
　　
　　在20世纪30年代，面对资本主义经济大危机和全球贸易保护主义的盛行，美国对国民经济运行进行了一系列卓有成效的干预，即所谓的“罗斯福新政”，其中包括对农业实施了强有力的政府支持，农业补贴政策开始逐步形成。不过，此时农业补贴政策的主要目的在于，通过增加农业生产补贴和出口补贴（1933年，政府提供的农业补贴为1.31亿美元），提升农业生产力，拓展国际市场，保证粮食安全，实施主体是联邦政府。美国农业补贴政策的雏形主要体现在1933年的《农业调整法》中。到了1950年前后，全球农产品市场供过于求，农产品价格大幅度下跌，此时，美国政府开始全面增加农业补贴。到了1970年前后，美国开始实施“目标价格－－价差补贴系统”，并在1977年通过 《粮食与农业法案》予以全面实施。此后，美国的农业补贴政策每隔5年便根据国内外形势进行修订、补充和完善。迄今为止，有影响的农业补贴法案主要有：
　　1.1985年农业法案－－《农业安全法案》。20世纪80年代初期，由于美元升值和国际农产品市场竞争加剧，美国农产品出口减少，农场主收入水平降低；与此同时，1980年农业法案已使得美国联邦政府财政预算吃紧，因此，1985年农业法案不仅要考虑到农场主的利益需求，而且要兼顾政府的预算约束。在此背景之下通过的1985年《农业安全法案》计划五年内农业补贴资金总额为850亿美元，主要实施目标为：降低商品贷款利率、冻结价差补贴、冻结补贴基础面积、鼓励和补贴土地休耕、扩大出口补贴。其实施目的在于运用生产环节的限制和流通环节的补贴来提升农产品价格水平和出口竞争力。
　　2.1990年农业法案－－《食品与农业贸易保护法案》。在1990年农业法案的形成过程中，关税和贸易总协定（GATT）谈判主导了政府决策者的思维。此时政府的预算成本和贸易谈判立场成为1990年农业法案制定的两大主要制约因素。政策决策者的主要意图在于：降低总体补贴水平，并将农业补贴与农民的生产决策分离，同时，发挥市场机制的调节作用。1990年农业法案的主要内容包括：1.在法案实施期间，维持固定的目标价格。2.将农业贷款利率维持在1985年农业法案的水平上，并与全球农产品市场价格连接。3.以85%的耕地面积作为政府价差补贴的基础，其余15%的耕地面积不能享受政府财政补贴，农民可以根据市场状况自由调整生产结构和规模。4.自1994年开始，价差补贴的市场价格由原来的5个月市场平均价格改为12个月市场平均价格。
　　3.1995年农业法案－－《联邦农业促进与改革法案》。1995年农业法案出台的现实背景主要有：1996年美国举行大选，GATT谈判取得进展，美国农业国际竞争力增强，农业产出日益集中，全球经济增长良好。经过一连串的讨价还价，农业法案终于在1996年4月完成并通过。其主要内容包括：1.目标价格－价差补贴系统暂停实施（但并未完全取消），在2002年之前用固定补贴取代。2.实施“生产弹性合同”。3.推行运销援助贷款。4.实施补贴上限，每个农场主的补贴上限为40000美元。5.推行长期资源保育计划。
　　4.2002年农业法案－《农业安全与农村投资法案》。在2002年农业法案的制定过程中，决策者面临的经济背景主要是：美元贬值，国际农产品生产价格下跌，农场主农业收益下降，联邦政府预算出现盈余，欧盟、日本农业补贴水平提高（张陆彪，2002）。2002年5月，美国2002年农业法案正式生效，联邦政府决定在1995年农业法案的基础上全面增加对农业的投资和补贴，计划在未来六年内农业财政支持达到1185亿美元（陈锡文、程国强，2003）。该法案的主要内容包括：实施直接补贴，扩大补贴种类，加入反周期补贴，提高贷款利率，扩大种植弹性空间，提高补贴上限，推行出口和粮食援助计划，扩大资源保育面积。
　　从美国20世纪30年代以来农业补贴政策的演变轨迹来看，美国农业补贴政策大致可以划分为三个不同的阶段：1.价格补贴为主导的阶段（1933-1995年），此时，政府补贴直接与市场价格挂钩。2.收入补贴为主导的阶段（1996-2001年），此时，政府补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入构成中。3.收入补贴与价格补贴并存阶段（2002年至今），此时，政府补贴的种类和方式根据实际情况而定。
　　
　　（二）美国农业补贴政策的现实特征
　　
　　目前美国农业补贴政策的运行格局是以2002年农业法案为基本框架的。美国2002年农业法案以为农场主“提供可靠的收入安全网”为基本出发点；与此相适应，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、农村发展、利研和技术推广、作物保护等方面出台了一揽子支持政策。概而言之，美国农业补贴政策的运行现状可以概括为以下几个特点。
　　1.在补贴数量上已经达到历史最高水平。根据美国农业部测算，在2002年农业法案生效的2002-2007年期间，年均农业补贴支出大致为190亿－210亿美元；而按1995年农业法案，法定农业补贴年均为133亿美元，2002年农业法案在此基础上农业补贴年均净增57亿－77亿美元。与此同时，由于农业补贴具有压低国际农产品市场价格的滞后效应，按照美国农业补贴政策的运行机制，从长远看，美国联邦政府的农业补贴实际支出还有增加的空间和可能。
　　2.在补贴方式上以“黄箱”政策为主。就2002年农业法案的政策支出性质而言，生态保护、营养计划、农村发展、森林保护、能源计划等项目属于不受WTO农业规则限制的“绿箱”政策；而商品计划、贸易支持、信贷支持、农场保护等项目属于受WTO农业规则限制的“黄箱”政策。而且就2002年农业法案增加的补贴数量而言，“黄箱”政策补贴的比重超过55%。“黄箱”政策补贴主要是通过销售贷款补贴、固定直接补贴、反周期补贴三种政策工具，提供给种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主，从而构成了一张严密的收入安全保护网。其中，反周期补贴是一种全新的补贴方式，其实质是提高农产品目标价格水平，增加农场主生产收益，增强其国际市场竞争力。
　　3.在补贴范围上已经履盖了几乎所有主要农产品。除了继续对传统的大米、小麦、玉米、棉花、高粱等主要农产品进行补贴外，2002年农业法案又把大豆、油料、花生等产品纳入固定直接补贴和反周期补贴的范围；把羊毛、蜂蜜、杂豆等产品纳入销售贷款补贴的范围；而且把原来不享受补贴的水果、蔬菜、乳制品、食糖等产品也纳入补贴和保护的范围。这在美国农业发展史上是从来没有过的。
　　4.在补贴分配上相对集中在主要农产品和大农场主上。在2002年农业法案中，尽管有十大项目，但以主要农产品为补贴对象的商品计划补贴就占补贴总量的50%，生态保护补贴占补贴总量的30%.从补贴种类上看，尽管扩大了补贴范围，但补贴仍然主要集中在粮食、油料、豆类、乳制品等少数农产品上。从收益主体来看，由于各种补贴与农产品的生产面积和产量直接挂钩，巨额的农业补贴主要流向少数大规模农场。据美国农业部初步估计，2000年，美国大农场约占农场总数的8%，却得到了47%的政府农业补贴；而按照2002年农业法案的补贴方式，占美国农场总数30%左右的较大规模农场将获得政府补贴总量的75%（Harvey，2004）。
　　
　　二、政策工具与政策绩效
　　
　　（一）美国农业补贴的政策工具
　　
　　在美国70多年的农业补贴政策实施过程中，根据农业自身发展的要求、国内国际市场行情、政治因素的变动，美国政府采取了多样化的补贴工具和手段，建立了一个完整、系统的农业补贴政策体系。概而言之，美国农业补贴的政策工具主要有：
　　1.货款差额补贴。这是1996年以前美国政府主要的农业补贴工具，即农业部事前确定一个目标价格，如果商品贷款利率高于目标价格或收获后全国平均市场价格低于目标价格，其差额由政府支付给农民。所涉及的农产品主要是大宗谷物产品。农民可以在种植前预先支取不超过50%的价格差额，等收获后多退少补。差额补贴的实质是政府为农产品提供保护价格。1996年以后，这种政策工具被直接支付所取代。
　　2.直接收入补贴。这是一种与农产品的生产、价格不挂钩的固定补贴，是政府从价格补贴转向收入补贴的主要标志。其实施过程是政府按照基期的补贴产量和补贴面积确定补贴数量，而不与当年的种植面积和市场价格挂钩。在此基础上，农民自主决定种植面积和种植种类。
　　3.反周期补贴。这是2002年农业法案提出的新补贴工具，它实际上是贷款差额补贴与直接收入补贴相互混合的产物。其实施过程是：事先由农业部确定一个目标价格，如果市场价格加上直接支付高于目标价格，则不启动反周期补贴；如果市场价格加上直接支付低于目标价格，政府就用反周期补贴来弥补两者之间的差额。
　　4.资源保育补贴.它始于1936年的《土壤保护与家庭分配法》，目前主要包括土地休耕补贴、农田水土保持补贴、湿地保护补贴、草地保育补贴等。另外，美国联邦政府还提供自然灾害援助救济补贴，用于自然灾害发生后的土地资源保护。根据2002年农业法案，2002-2007年，政府将投入220亿美元实施农业资源保育计划。
　　5.农产品贸易补贴.从国际农产品市场份额上看，美国小麦出口占世界市场的45%，大豆占34%，玉米占22%，农产品出口额占美国农业销售总额的比重高达25%.因此，农产品出口对于稳定美国国内农业生产和提高农场主收益具有极其重要的作用。与此相适应，美国政府的农产品出口补贴以出口信贷和鼓励市场进入为重点，主要补贴项目是：1.出口信贷担保。它始于1982年，目前是美国最大的农产品出口支持项目，其主要功能在于为美国农产品出口企业提供回款担保。2.新兴市场项目。它主要对有发展潜力的新兴市场给予回款担保和贷款补贴，每年大致在10亿美元左右。3.市场进入项目。它主要用于开发、维持、拓展美国农产品的国际市场，特别是那些高附加值农产品的市场，每年大致在2亿美元左右。4.出口提高项目。它旨在对在国际农产品市场上遭遇不公平竞争的出口企业提供补贴，1996年为3.5亿美元，1998年为5亿美元，1999年为5.9亿美元，2000年为5.79亿美元，2002年为4.78亿美元，目前每年保持在5亿美元左右。
　　
　　（二）美国农业补贴政策的积极效应
　　
　　如何看待和评价美国的农业补贴政策，始终是全球关注的焦点；同时，美国农业补贴政策的效果和影响直接决定着国际农产品市场的走势和WTO农业谈判的成败。如果美国长期保持高强度的农业补贴政策，则必然带来如下积极效果：1.有利于提升美国农产品的市场价格优势。美国长期对于出口导向的农产品（主要是粮食作物）给予大量补贴，其目的在于降低其价格和提高其竞争力。2000年，美国对小麦的直接补贴为每吨45美元（折合成人民币为370元），对玉米的直接补贴为每吨27美元（折合成人民币为220元）。换句话说，美国的小麦和玉米分别从政府补贴中获得了370元/吨和220元/吨的降价空间，从而使美国农产品在国际市场上获得了比较价格竞争优势（张桂林等，2003）。2.促进了美国拓展农产品国际市场。目前，在国际农产品市场上，美国的小麦、玉米、大豆均占有较大的份额；2001年，美国农产品出口额达到536亿美元，稳居世界第一（Murphy，1999）。而长期稳定的农业补贴必将有力地提高美国拓展农产品国际市场的能力。3.有助于美国农业生产稳步发展。实施出口补贴可以摆脱和转嫁农产品过剩的危机，进而缓解农业生产与需求之间的冲突和矛盾；实施贷款差额补贴和反周期补贴，可以大大强化农场主应对市场供求波动的能力，从而有助于抑制农业生产可能发生的剧烈波动。4.有利于农业结构合理优化。美国政府一方面通过多样化的限产补贴，对已经严重过剩的农产品进行强制性或限制性的价格约束，从而减少和限制其产量；另一方面又通过鼓励性补贴来刺激和支持市场短缺农产品的生产，从而缓解供求矛盾，推动农业生产结构合理化。5.有助于农业生产可持续发展。美国政府的多样化补贴不仅为农业生产发展创造了良好的宏观环境，而且从根本上保证了农业生产主体的农业收益，从而扩大了农业生产的内部资本积累，进而为农业科技的推广应用和农业的扩大再生产创造了基本前提条件，最终促进农业生产持续、稳定发展。
　　
　　三、政策问题与发展走势
　　
　　（一）美国农业补贴政策的主要问题
　　
　　不可否认，美国的农业补贴政策总体上是成功的，但在具体的政策运行过程中依然存在着一些亟待研究和解决的困境和问题。
　　1.加重政府财政负担。20世纪90年代初期，美国农业财政支出大致在460亿美元左右，占美国联邦政府预算支出的比重为3.7%；进入21世纪以来，农业补贴的急剧增加导致农业财政支出大大增加，2000年达到757亿美元，占联邦政府预算支出的比重上升到4.2%（Ray et al.，2003）；伴随着美国2002年农业法案的实施，农业财政支出总量与所占比重将会进一步提高，从而加大了联邦政府的财政压力。
　　2.导致农业补贴的不良循环.一方面，大量的农业补贴可以刺激农业产出增加，从而有利于农业扩大再生产；另一方面，由于农业补贴总是直接或间接地与种植面积和导致产量相连，农民为了获取更多的补贴总是尽可能地扩大种植面积和提高产量，从而产生市场供给压力和导致生产价格下降，进而引发新一轮的市场价格与补贴保护价格的差距扩大，最终导致农业补贴不断强化而难以自拔（Wise， 2004）.
　　3.引发国际贸易摩擦。美国的出口补贴和信贷支持使得农场主在国际市场上出售农产品变得容易和有利可图；与此同时，其他国家的农民却得不到政府的相关政策支持。在此前提下，美国农产品向世界市场倾销就成为可能。由于美国在国际农产品市场上的主体地位，美国农业政策的变动会对国际农产品市场产生深远的影响。美国大量的农业补贴不仅可能进一步压低国际农产品市场价格，而且可能严重损害其他国家特别是发展中国家农民的利益。据初步测算，美国小麦、玉米、油料作物的产量每增加10%，国际市场上小麦、玉米、油料作物的价格将分别下降8%，13%，14%（IFPRI，2003）。
　　4.不利于WTO农业谈判顺利进行。在WTO谈判进程中，美国农业补贴一直备受来自其他国家特别是发展中国家的压力。美国在WTO谈判中扮演着双重角色。一方面，长期以来，美国致力于削减国际农产品贸易壁垒，力图为其农产品创造更多的出口机会；另一方面，美国在国内又向农场主提供巨额的农业补贴。尽管这些补贴均在WTO农业规则所允许的框架之内，但由于美国在国际贸易自由化谈判中的主导地位以及美国农产品在国际市场上的主体地位，美国巨额的农业补贴可能损害其在国际事务中的公众形象，进而引发其他国家仿效和新一轮贸易保护主义抬头，挑战己经存在的国际农产品贸易新秩序。
　　5.补贴收益分配格局不公平和不均等。从实际情况来看，农业补贴收益主要集中在规模大的农场主手中，但是，这种高度集中的分配程度同时又是农业部门自身结构问题的产物。近年来，农业部门已经越来越与大型商业企业紧密结合在一起了，而这些大型商业企业创造的农业产出占美国年度农业总产出的44%。同时，农业补贴分配在历史上就总是与产量和农业产业结构紧密相连，导致了美国农业补贴收益分配格局的倾斜和不均衡。实证研究表明，大量的补贴利益被不经营农场的土地所有者占有。1997年，55亿美元农业补贴总量中的13.8亿美元被不经营农场的土地所有者占有，也就是说，25%的农业补贴利益成为政策“漏损”。“漏损”的数量和程度主要取决于农业补贴在租地农场主与土地所有者之间的分配比例。在美国，租地经营是一个很普遍的现象，2001年，超过45%的农业耕地采用租地经营模式，租地经营者的租金支付方式主要是现金支付或者产品分成。这样，美国农业补贴在多大程度上转换成土地高价格和高租金，不仅是政策制定者而且也是农场主高度关注的问题。尽管在美国很多农场主本身就是土地所有者，因而他们能够享受到应有的政府补贴利益，但同样值得关注的是，为数不少的不经营农场的土地所有者也通过土地高价格和高租金获取了大量的农业补贴利益。
　　
　　（二）美国农业补贴政策的未来走向
　　
　　自1933年开始实施农业补贴以来，美国政府的具体农业补贴政策根据具体情况不断进行调整和完善，按照惯例，2007年将是美国农业补贴政策调整年。进入21世纪以来，为适应WTO农业谈判的需要，美国农业补贴政策呈现出相对明晰的发展趋向。
　　1.从补贴程度的角度来看。尽管美国政府在WTO农业谈判中积极主张实行“零补贴方案”，倡导取消一切生产补贴和出口补贴，但在其国内农业补贴政策上却一直在强化其补贴总量和规模。2002年农业法案规定，在此后10年（2002-2011年）内美国政府用于农业的补贴将达1900亿美元，年均法定农业补贴在200亿美元左右，比1995年农业法案的农业补贴增加了80%。伴随着WTO农业谈判的艰难进展，国际农产品市场的竞争将日趋激烈；与此同时，美国经济近年来保持了良好增长的态势，再加上美国大选和国内中小农场主利益渴求的双重压力，可以预见，2007年美国农业补贴政策的修订必将以补贴程度的进一步强化为基础。
　　2.从补贴方式的角度来看。美国的农业补贴逐步由以价格支持为主转向以收入支持为主。近年来，美国在农业补贴政策上注重发挥市场机制的导向作用，传统的以目标价格、保护价格、贷款差额支付为主的价格支持政策，逐渐转向以直接收入支付、反周期支付等为主的收入支持政策。与此相适应，联邦政府的补贴方式也由原来的国内价格支持转换为对农民的直接收入补贴。之所以做出这种选择，一方面是为了规避WTO农业规则的限制和风险，以取得发展中国家的理解和支持，从而缓解和减轻来自发展中国家的压力；另一方面是因为传统的价格支持政策存在很多政策漏洞和政策缺陷，导致农业补贴政策绩效与农业宏观调控目标发生矛盾和偏差。而收入支持政策的实施可以在很大程度上消除这些政策缺陷，从而实现农业补贴政策目标与政策绩效的有机祸合。
　　3.从补贴环节的角度来看。美国在农业补贴中逐步削减流通领域的补贴额度，减少中间环节补贴，在此基础上增加对农业综合开发和农民收入的政策支持力度。美国增加农业综合开发支持力度的主要目的在于减少对自然资源的破坏性利用，保护生态环境并维护农业生产的良性循环。同时，增加补贴中用于农业利研、教育和技术推广的份额，目的在于用先进的科技来装备农业，进而提高农业生产效率。2002年农业法案规定，在2002-2007年间，用于农业综合开发的补贴比1995年农业法案规定的补贴增加近190亿美元；用于资源环境保护计划的补贴到2007年要达到171亿美元；而用于农村发展计划的补贴也将达到10亿美元左右（Kirwan，2004）。这种补贴环节的转变必将有利于以生态农业、循环农业、有机农业等为核心的现代农业的可持续发展。
　　4.从补贴工具的角度来看。美国农业补贴正在实现由“黄箱”政策向“绿箱”政策的转变。“黄箱”政策是WTO农业规则限制和要求削减的政府支持政策，而“绿箱”政策是WTO农业规则允许并大力倡导的政府支持政策。近年来，美国在逐步减少“黄箱”政策的基础上，充分利用“绿箱”政策来支持农业发展和增加农民收入。从长远的视角出发，美国未来农业补贴政策的支持重点主要在于：农业科技开发和技术推广、资源保育和结构调整、农产品质量安全和监测、生态农业和环境保护、现代农业科技教育和农业保险、市场开发和农村信息化服务。