公司治理层面的控制与所有权实位化

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内部控制制度的建立和完善关键在三个方面，一是动力，二是制度，三是外部机制。动力是指所有者或经营者是否具有制定和实施内部控制制度的内在积极性和主动性；制度是由相关机构和人员制定的内部规章制度；外部机制是实施内部控制的相应环境因素。如果内控制度由企业经营者制定，则经营者应赋予的权力以及对经营者基于自身目标的权力实施应有的约束也是要考虑的重要方面。
　　对于内部控制制度的制定和外部机制的讨论较多，但研究实施内控动力的文章还很少，但内控实施成效如何很大程度上取决于内控动力，内控动力根源于公司治理结构，而公司治理结构是否有效建立的关键又取决于资本所有者是否处于实位和资本所有权的行使机制是否合理有效。
　　　　　　一、公司治理结构制约企业内部控制体系
　　控制是一个应用非常宽泛的概念，人类社会各方面的活动都需要调节和控制，大到整个世界及各国活动，小到单个人的行为。各学科有各自不同的控制概念，企业内部控制属于经济控制范畴。所谓控制是指一定的控制主体为了实现一定的控制目标，以信息沟通为基础，采取一定的控制方法和手段，对控制客体所进行的约束、支配和驾驭。
　　虽然内部控制制度建立本是公司治理过程中所使用的一种手段，内部控制是公司治理有效运行所必须的，但我们更清楚，建立、完善和有效实施全面内部控制制度的一个必不可少的前提就是要有运行良好的公司治理机制，有序且有效的公司治理是建立企业全面内部控制的基础，是企业内部控制体系显效的首要要件。
　　众所周知，股东、企业经营者、内部管理者和普通员工等主体是现代企业的主要利益相关者，这些经济主体都有各自的目标，并且都有各自的可控因素，所以，企业内部控制应是由以下几个层次组成的内控体系：以股东为主体控制董事会生成的源头控制、以董事会为主体的关键控制、以经营者为主体的内部控制、以内部管理者为主体的内部控制和以内部员工为主体的内部控制。
　　而由一系列契约连接而成的现代公司这种契约体存在一系列委托代理关系。所有者与董事会的委托代理、董事会与经营者的委托代理、经营者与管理者的委托代理、企业管理者与员工的委托代理等等，各层委托代理关系必须有相应的内部控制和制约机制对其加以约束，以避免委托代理问题（逆向选择和败德行为）。
　　以股东为主体的控制主要是对选择董事，对董事会的行为以及兼并、重组、发行新股等重大政策加以控制和制约；以董事会为主体的内部控制主要是对经营者的选择和对经营者的激励、约束与控制以及对重大问题的决策；以经营者为主体的内部控制包括组织与政策控制、预算控制、财务与会计控制、经营业绩与薪酬控制等对公司日常生产经营加以激励和约束的机制；以管理者为主体的内部控制主要是确保业务流程畅通和优化以及防弊纠错的程序和措施，其中包括销售和收款的控制、采购和付款的控制、融投资控制、工程项目控制、生产控制、存货与固定资产控制、货币资金循环控制等业务流程控制；以员工为主体的内部控制包括技术控制、质量控制、产量控制、安全控制等，它们共同构成现代企业全面内部控制体系（如图1所示）。
　　附图
　　图1　内部控制各层次之间的关系图
　　所以，我们认为企业内部控制应是一个系统工程，是由企业的公司治理结构层面的内部控制、企业内部管理和内部财务与会计层面的控制、企业内部业务层面的控制等相应的各个方面相互联系、相互制约共同构成的有机的全面内部控制体系。
　　而其中对企业的内部控制和制约机制发挥作用与否影响最大的应是所有者与董事会、董事会与经营者之间的控制和制约。当然，这种控制和制约可以通过契约形式加以解决，但由于交易费用的牵制，契约是不完全的，也就是说巨额的交易费用使委托代理关系中的利益冲突无法完全通过契约解决，这时就必然要求应用公司治理机制。可以这样说，企业全面内部控制制度发挥作用的程度取决于公司治理状况，而公司治理的成效又取决于资本所有者是否处于实位和资本所有权行使机制及行为规范。
　　先看公司治理结构对企业内控体系的影响。所谓公司治理，众说纷纭，莫衷一是，其中1999年5月OECD （经济合作与发展组织）理事会的《公司治理结构原则》中的阐述较具代表性。“公司治理结构是一种据以对工商公司进行管理和控制的体系。公司治理结构明确规定了公司的各个参与者的责任和权利分布，诸如股东、董事会、经理层和其他利害相关者，并且清楚地说明了决策公司事务时所应遵循的规则和程序；同时，它提供一种结构，使之用于设置公司目标，也提供了达到这些目标和监控运营的手段。”实际上公司治理结构就是对所有者、董事会、经营者之间权利分配和制衡的制度安排，这一安排决定了企业利益相关者中谁来实施控制，如何实施控制，风险和收益如何分配，以及不同状态的控制问题，这一控制是第一层次的，它决定了企业内控体系其他层次的制度安排和控制如何实施，制约其他层次内部控制效果。
　　　　　　二、资本所有权状态决定治理结构的模式
　　资本所有者是否处于实位、所有权行使机制和行为方式影响公司治理结构，进而影响企业内部控制的实施。现代公司的典型特征就是股东财产的终极所有权与企业经营权相分离，公司治理的本质就是通过适当的激励与约束机制消除或降低由于信息不对称所引起的委托代理问题，其根本又离不开对人的本性及其需要的认识。关于人的本性的理论很多，其中以亚当·斯密的理性经济人假设最能说明问题，人的行为动机根源于经济诱因，人都要争取最大经济效用，在自由经济制度中，经济活动主体是体现人类利己主义本性的个人。
　　在公司治理结构中，股东选举出董事会作为其产权代表。理论上，股东和董事的价值取向是一致的，他们按照经济人假设设计相关的激励约束机制对经营者加以控制，使经营者的行为尽量符合股东的价值取向，只有这样，经营者所制定和实施的面向管理者的内部控制制度和管理者制定的面向员工的内部控制制度才能符合股东价值需求。
　　从西方国家公司治理模式分析中可以看出这一点。公司治理模式有多种类型，按照莫兰德（Moerland）的分类，分为市场导向型公司治理模式（market-oriented model）和网络导向型公司治理模式（network-oriented model）。
　　市场导向型公司治理模式以英、美等西方发达的市场经济国家为代表，其主要特征有以下几点：（1）股权结构分散， 机构持股者占主体，这种机构持股是终极所有者（信托收益人或投保人）直接委托相关机构持股；（2）外部治理机制发达， 存在极为发达的金融市场（特别是资本市场）、经理人市场等，对经营管理者的行为起到了极大的激励约束作用；（3）外部董事在董事会中占较高比重， 英美法系的国家基本上实行董事会和经理层分开运作的模式；（4 ）公司内部一般不设监事和监事会，其职能由独立审计员和独立的外部董事来承担。
　　网络导向型公司治理机构以欧洲和日本公司为代表，其主要特征是：（1）股权相对集中， 银行在企业融资及经营决策和监控方面起重要作用；（2）实行双重管理制度，同时设立董事会和监事会， 董事会对经营者的监督约束直接而突出；（3）外部董事较少，大多实行内部董事制；（4）外部治理机制相对于英美法系国家而言相对较弱。
　　这两种较具代表性的公司治理结构各有千秋，并没有孰优孰劣的明显分界。从全球范围来看，随着市场全球化趋势的发展，两种模式大有趋同的迹象，英、美市场导向型模式股权分散，存在发达的外部市场约束，遵循股权至上准则，有利于保护中小投资者的利益，但经营管理者过分关注市场威胁，易出现经营管理者的短期化行为和企业规模的极度无约束扩张行为，因而在英、美等国，银行等金融机构作用逐渐增强，有诱导相对大股东出现的趋势；欧洲和日本的网络导向型模式股权相对集中、内部治理机制完善、外部治理较弱，某些委托代理问题较突出，所以有分散股权的趋势。但在这两种模式中，企业内部控制基础机制良好，内部控制运行相对稳定可靠，完善有效的公司治理机制是一个很重要的原因。
　　然而，如果我们在实践中遇到股东对董事会失去控制，那么，以董事会为主体的对经营者的控制以及以经营者为主体的及其以下层次的内部控制就会依董事会的价值取向而定，这势必违背了股东的利益；同样道理，如果董事会对经营者失去控制，则以经营者为主体的及其以下层次的内部控制就会依经营者价值取向而动。由于信息不对称，这种内部控制制度再完美，它也是为经营者谋求自身利益服务的，这种内部控制制度越完美，对股东利益的侵害就越严重。当然，如果董事会和经营者合二为一，并且股东对其制约和控制失效，那就如脱缰的野马，完全按照所谓董事会及其经营者的人性需求而行动，其内部控制再完善也不可能服务于股东利益，完全违背了为保障和增加股东利益及报告真实、相关、决策有用会计信息而建立内部控制制度的初衷。
　　以上这些问题出现的根本原因在于资本所有权的行使受到了削弱。当然，削弱资本所有权行使的原因很多，可能是资本市场不健全，也可能是权力行使机制扭曲，但在我国最主要的原因是资本所有权虚化，资本终极所有者距离公司治理结构遥远，这就势必影响公司治理本身，进而影响企业内部控制的效用。所以说，在一定意义上，终极所有者的产权及其代理问题比股权结构问题更关键，解决终极所有者产权问题或实现规范有效所有者代理行为制约机制是当前完善公司治理结构、建立并有效实施企业内部控制、治理会计信息失真刻不容缓和难以回避的问题。应该说终极所有者的代理问题是我国目前完善和有效实施公司治理机制遇到的大问题，委托代理链条复杂而冗长，随着代理链条的加长，所有者虚化程度逐级增强，公司治理中的问题也越来越严重。
　　　　　　三、资本所有者终极化与所有权实位化设想
　　分析发现，我国原有的公司治理结构具有以下几个明显特征：（1）股权高度集中，直接国有股权或间接国有股权占绝对比重，国有股股东在大多数上市公司中成为惟一的大股东。（2）外部治理欠缺， 金融市场特别是资本市场、经理人市场等不发达，基本上无法有效开展基于外部市场的激励约束机制。（3）存在广泛的长链条的委托代理关系。我国的公司治理除了存在国外公司治理中正常的董事会与经营者、经营者与管理者、管理者与内部员工的委托代理关系外，在资本终极所有者与股东代理人之间存在很长的代理链条，直接参与公司治理的代理人距离终极所有者遥远，加剧了委托代理问题的复杂性和严重性。（4 ）国有产权排斥个人产权，具体表现为：一方面作为终极所有者——全民的产权被赋予国有，由国家代表全民行使产权，国家又将此产权层层委托代理，导致全民产权虚置；另一方面，在公司日常经营中，政府强调国有产权的保值增值，忽视中小股东个人产权利益，实际上，由于终极所有者——全民产权被虚置，不但个人产权得不到有效的保护，而且国有产权也日渐流失却无良策应对；再一方面，经营者的个人合法产权和人力资本产权没有得到应有的承认。（5）经营者的经营管理权由政府直接授予，由于政府是国有资本的代理人，所以迫不得已要参与和干预企业的重大决策及经营者的任用，相应的经营者从政府手中得到经营决策权后，为了保住饭碗，采取向政府负责的态度，甚至出现用各种方法包括损害国有资本的方式贿赂原有的政府行政部门官员，而原有的政府部门的双重身份使它一方面站在所有者的立场上维持所有者的利益，担心下级经营代理人作为企业内部人损害政府行政部门作为代理人的所有者的利益，另一方面作为代理人本身，有些政府行政官员有其自身的价值取向和目标追求。实际上，由于他们只是真正所有者的代表，所经营的资本是国有的或全民的而不是自己个人的，盈利多少，增值与否，与其自身关系基本上是聊胜于无。所以，根据经济人假设，在一般情况下，他是不会尽心尽职的，相反，只要一有机会就有可能利用手中的权力实现自身的价值要求。
　　原有的建立在这种委托代理基础上的公司治理机制，必然造成国有资本实质上的无人负责，经营风险无人承担，甚至少数国有企业经营者中饱私囊，或与极少数腐败官员沆瀣一气流失国有资产，具有这种特征的原公司治理结构我们称其为政府行政干预的、企业内部人控制的、戴着现代企业制度帽子的公司治理结构。
　　不难看出，这种模式的公司治理结构其本身作为内控的第一层次——所有者、董事会、经营者之间的约束和制约机制出现了问题。这一层次出现问题，整个公司治理机制也就形同虚设，根本不可能实现公司治理机制的效能，进而根基于完善的公司治理才能发挥作用的内部控制制度也就失去了显效的基础，所以说要想使我国企业内部控制真正发挥作用，甚至说是真正建立起来，必须要有完善的公司治理，而在我国要想建立完善的公司治理机制，首要的一条就是要解决终极所有者的所有权行使问题或实现规范有效制约所有者的代理行为。
　　十六大报告指出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制”，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的国有资产管理体制，“继续探索有效的国有资产经营体制和方式”。现在的问题是如何解决终极所有者的所有权行使问题或如何实现规范有效制约所有者的代理行为，什么样的国有资产经营体制和方式才是有效的？
　　我们认为解决这个问题的思路，首先是完善市场机制，将现行的政府参与的委托代理关系中的大部分转化为市场行为，以市场手段代替行政手段运营国有资本，这种方式既保持国有资本的原有属性，照顾到现阶段人们的观念转变和价值取向，施行阻力较小，也可以对现行国有资本委托代理过程中出现的问题有适当的抑制作用。具体做法是在全国范围内培育三个市场：国有资本经营招标市场、作为国有资本代表的董事市场和经理人市场。
　　国有资本经营招标市场是指国务院等有关部门设立一个全国性的国有资本经营招标委员会，设立省级国有资本经营招标委员会分会，在全国设立若干家国有资本经营公司（区别于现有的国资局）。国有资本经营公司是一个自主经营、自负盈亏的经营实体，这个经营实体经营国有资本一定要有自身的财产作担保，工作人员的招聘和经营方式都实行市场化。国有资本经营招标委员会作为终极所有者的二级代表（注：全民作为产权的终极所有者，将资本委托给国家，国家是全民产权的一级代表，国家再把资本委托给资本经营招标委员会，它是二级代表。），其工作人员由政府任命。
　　上市公司的国有股和非上市公司的国有资本都交由国有资本招标委员会，招标委员会以由国有资本保值增值率为主体的指标体系作为招投标的衡量标准，将国有资本的经营权向全国的国有资本经营公司招标，国有资本经营公司中标后，在国家产业政策等相关法规的约束下，具体经营国有资本。国有资本经营公司向市场招聘国有资本的经营董事，经营董事以个人家产作为担保参与经营国有资本，他们可以被派往国有资本经营公司的控股公司，经营公司可以根据目标投资公司的情况，随时决定国有资本的流向、流量和流程。被投资的公司董事会直接通过人才市场招聘经理人，经理人的报酬实行市场化，强化公司治理的外部制约，截断政府行政直接干预企业经营的途径，从而真正建立起市场化的现代企业制度，优化公司治理结构，硬化企业内部和外部控制，使企业全面内部控制的建立和有效实施有所保证。
　　实际上，这种方式是采用市场化的方式运作国有资本（适宜政府政权运作的资本），它处于政权经济方式运作以政权方式集聚的资本（国有资本）和以市场经济方式运作所有权明确的个人资本的中间状态，和其他诸如以社会保障基金会招商代为经营的方式一样，有它一定的积极意义，但我们应该清醒地认识到，它只能是一定社会历史条件下的权宜之计，是一种不稳定的状态，仍然不能消除国有资本委托代理链过长而造成的代理问题，处理不当还可能出现新的寻租或合谋截取国有资产的现象。
　　要想从实质上解决这些问题，我们提出第二种解决问题的思路：竞争行业的国有资本所有权终极化。按照这一思路就是通过各种方式实行民营或逐步将所有权落实到具体的所有者。根据经济人假设，人总是要追求自身利益的，不管那种形式的委托代理关系，如果资本不是代理人本身的，一般说来，如果没有恰当的利益驱使，很难尽心履职，相反，他可能利用代理经营权用被代理的资本谋求自身的价值实现，不同的委托代理模式只能达到削弱或减少代理问题，而不能消除产生逆向选择和败德行为的根源，将国有资本（全民的财产）的委托链缩减到一级至两级，应该是改革的方向。