贾康:论收入分配中政府维护公正均平的分类调节

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贾康:论收入分配中政府维护公正均平的分类调节

汉语中的“公平”在不同情形下分别指向规则“公正”和结果“均平”这两个不同对象。在居民收入分配中，政府的责任应当是维护公正，兼顾均平，高端调低，低端托底
贾康

鉴于居民收入差距扩大及收入分配中存在的相关问题，政府调控对于促进居民收入合理化无疑是重要的，但什么样的收入分配格局、何等程度的收入分配差异是“合理化”的，却没有一定之规。不少研究者在哲理层面上把调节居民收入分配的“合理化”标准定位于“正确处理公平与效率的关系”，但这种表述的内在逻辑，还是把公

平与效率看作此消彼长的关系。我认为，如果作细致、严谨的把握，还应该把“公平”的内涵再拆分一下，即汉语中的“公平”在不同情形下实际分别所指的是规则公正的“公平”和结果相近的“均平”这两个不同对象。如此细分，有利于消除中文语境中“公平与效率”问题的混乱，使大家讨论时不打“三岔口”，对于我们现在深入讨论问题会很有帮助。在此基础上，我们再来讨论一下居民收入分配中，政府如何维护公正、兼顾均平的分类调节。

居民收入分配方面的政府责任

在居民收入分配方面，政府的责任应当是维护公正，兼顾均平，高端调低，低端托底。

如果从权利公平、起点公平、过程公平(意在公正)的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要的、合理的法律制度和规则，廓清与保护合法的产权、公民权利和公平竞争的环境。如果从结果公平(意在均平)的角度来说，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。高收入阶层的收入应通过税收等规范手段适当调低；低收入阶层收入不足以满足基本生活需要的缺口，应通过社会救济、社会保障措施填补。由于对社会成员的发展而言，前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，于是应当明确政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”，即政府应该提供诸如普及义务教育、实施基本医疗、住房的社会保障这类“公益品(公共产品)”。这样可以更有利于清晰地形成一些政府职责边界和“政策理性”的要点，解开一些对于公平和效率矛盾的困惑，促成收入分配相关政策的正确把握与合理化调整，进而有利于一些社会矛盾的缓解与多元主体活力的持续释放，保障和支持中国现代化事业的持续发展。接下来，就有必要讨论促进居民收入分配合理化的分类调节问题。

把握好收入再分配需以对近年收入差异形成原因的正确分析为前提作分类调节。

结果的公平(“均平”)与效率确有一定的负相关关系。在我国经济社会“黄金发展期”与“矛盾凸显期”交织状态下，正确处理收入分配“均平”与效率的权衡点，既是各方都非常关注的事情，也是非常复杂、很有难度的事情，是把握好政府于再分配领域政策理性的核心问题之一。任何一种分配状态都可能“仁者见仁，智者见智”，但从社会公众总体的可接受程度而言，在维护公正即维护公民权利公平和经济活动起点公平、机会公平、过程公平的前提下所形成的分配结果，是最接近于“合理”的状态，政府只需以再分配手段(也包括鼓励公益慈善行为等)作适当的“均平”处理即可。相反，如果前面起点、机会的公正和过程的公平没有维护好，那么对于结果无论作多大力度的调节，都必然是进退失据和事倍功半。

毫无疑问，以必要的调节、控制、规范手段介入收入再分配，遏制收入差距悬殊、防止“两级分化”的固化并促其收敛，是政府的应尽之责。但既然首先需要定位和坚持的是公正，便需要以对收入差异作出正确分析为前提，来有针对性地在公正基础上实施分类对待的调节政策，并与政府其他政策协调、组合、配套。

概而言之：在维护权利、起点、过程公平的前提下，应鼓励的收入差异还需要有所鼓励；正当的收入差异应尽量容忍；不规范的收入差异要调控抑制；不正当的收入差异则应大力消除，这样才有利于把握好均平—效率的权衡。这种分类对待的认识，是从居民收入差异的具体分析而来的。

七种收入差别的原因

改革开放以来社会成员收入差距扩大的原因，至少要作出如下七个层次或七个方面的分析、区别。

一是源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别。在传统体制平均主义大锅饭环境中，干好干坏一个样，是养“懒人”的机制，收入差异小，生产力得不到解放。改革开放之后，总体的“勤快”程度提高了，但“勤快人”和“懒人”的相对差异仍然存在，新的体制和机制使“懒人”和“勤快人”的收入差异明显扩大。这种以公正为前提，源自努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别，或者说作为收入差别中的一种重要构成因素，在社会生活中必然出现。

二是源于个人禀赋和能力不同而形成的收入差别。社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的一定差异。在竞争环境下，先天禀赋和基于其他原因在后天综合发展起来的聪明才智，结合构成人们各不相同的能力、才干。客观存在的这种差异必然带来各人收入水平上的差异。一些特殊的、稀缺的能力与才干，如企业家才能、科技人员创新才能，比“努力程度”带来的差别往往要高出许多倍。只要权利、机会和竞争过程是公正的，这种在竞争中形成的高收入应无可厚非。

三是源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因(如继承关系)，每一个具体社会成员在资金、不动产、家族关联、社会人脉等方面(这些都可归于广义的“生产要素”范畴)必然是有所差异的，而由此带来的收入(如利息、房租、以及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益)高低不同，也是客观存在的，并且有可能形成一定的传承的“自我叠加”的关系。权利、过程和规则是否公正，是我们判断这方面收入是否正当、合理的主要依据。

四是源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动不居，不同的人做同样的事，可以纯粹由于时点不同而结果大相径庭，甚至“好运”的好到一夜暴富，“坏运”的坏到血本无归。这里面机遇的因素也是不可否认的，在市场经济的某些场合，其作用还十分明显。权利、过程和规则的公正，也是这方面应掌握的关键所在。

五是源于现行体制、制度某些不够合理的“明规则”因素而形成的收入差别。有些由体制造成的垄断因素和制度安排因素，在现实生活中可以强烈地影响社会成员的收入水平。比如，一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业，又比如，公职人员收入水平与组织安排的具体位置关系极大。这中间的规则即使是“对内一致”的，对社会其他群体也已有不少明显的“不公”问题，需要切实地重视和改进。

六是源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究、或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“灰色收入”。它现实存在，透明度很低，往往在规范渠道之外，按“心照不宣”方式或“内部掌握”方式实施其分配。比如公职人员相当大的一部分“工资外收入”，在没有“暗账翻明”而阳光化、规范化之前，很多可归于这种收入，其因不同条件、不同部门等，又往往差异很大。再比如国有企业在法规不明不细或监管松弛环境下，因怎样“打擦边球”不同而形成的职工收入分配水平差异，也可能十分显著。这些潜规则许多是明显地不公正的，亟需整改。

七是源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于人们所说的“黑色收入”，往往数额巨大，与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相联。这种因素形成的高收入，从起点、过程来看，已经毫无公正可言，不属公民权利，而且是构成犯罪的。

分类调节的基本框架

上述多个角度、不同层面的收入分配差异形成原因，在现实生活中的某一个具体案例之内，到底有多少因素介入，各起多大作用，都需要具体分析，不可一概而论。从政策原则和政策理性来说，首先应明确对应于各个收入源头的不同针对性政策导向与可选择措施。

一般地说，笔者认为：1、对于勤劳致富、才能致富(前述第一、二项原因)，政策都应大力鼓励，或以鼓励为主加上再分配的适当微调。2、对于要素占有和机遇不同(前述第三、四项原因)而形成的收入差异，政策上应作适当调节，但不宜作抹平处理。否则开放条件下的要素外流将十分严重，市场经济中客观需要的首创、冒险精神也将受到极大抑制。3、对于体制性明规则、潜规则不周全、不合理(前述第五、六项原因)造成的收入差异，在明确需有所调节、抑制的同时，关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变，追求制度合理化、规范化，再配之以必要的再分配调节。之所以如此，是因为光讲调节不注重制度建设，必然流于“法不治众”或“扬汤止沸”。4、对于违法乱纪的“黑色收入”(前述第七项原因)，必须坚决取缔、惩处，打击其行为，罚没其收入，并注重从源头上加强法律、制度建设以抑制违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。此外，还要特别强调，对于由于特殊原因，如因残疾丧失劳动能力、遭遇天灾人祸、鳏寡孤独等，收入不能维持基本生活的社会成员，一定要以“应保尽保”的原则提供基本生活保障。

在上述政策思路和定位具备了正确的方向和针对性要领之后，再作出具体的政策设计，包括政策工具选择、政策组合和有效率的实施方式与程序等，以及不同阶段力度的把握，才可以落实政府在收入再分配中应具有的政策理性，正确把握公正—均平—效率间的权衡，发挥好政策应有的功能，处理好短期利益和长远、整体利益的关系，追求全体人民根本利益的最大化。

对高收入阶层的调节要领

首先，以个人所得税等税收杠杆调节高收入阶层的收入，并在适当的时候开征不动产税、遗产税、赠予税。以规范的税收杠杆调节个人收入，这是对待高收入阶层的一种基本政策。我国的税收制度改革也是由间接税为主，逐步向以个人所得税等为代表的直接税过渡。当前存在的一个问题是个人所得税流失较严重，特别是收入水平最高端的社会成员，个人所得税流失非常严重。主要原因包括富豪阶层往往把个人收入混入生产经营的管理费用，个人收入数据不真实、不全面、不及时、不透明，居民纳税意识不强，税收征管水平低等。在大力加强个人所得税征管工作方面，现阶段的重点首先要放在高收入群体方面，并积极研究、准备推出物业税(房地产税，或称不动产税)和遗产税、赠与税等，使高收入阶层的收入和财富真正得到必要的再分配调节。

其次，加强法治，整顿吏治，积极克服制度缺陷，大力遏制非法收入暗流。以非法收入为基础形成的高收入人群是社会的毒瘤，在任何时候都应打击、遏制。不法之徒之所以能够得逞，主要是利用了法律缺陷、制度漏洞、行贿买通、管理落后、惩戒措施难以落实等可利用手段和条件。因此，有必要从法律、制度、管理、治安等方面加强防范，更多地依靠制度建设和制度创新，从源头上抑制非正常收入的暗流、浊流，反腐反贪，整顿吏治，加强司法公正、减少公权扭曲和公权机关不作为，严厉打击非法暴富活动和其背后的黑恶势力。

再次，深化改革，为居民提供进入高收入阶层的均等机会，壮大中等收入群体。获取高收入是绝大多数人的愿望，但事实上只能有少数人实现这种愿望。政府的职责是取消特权，打破垄断，保护公民权利，让社会成员之间实现公开、公平竞争。就像体育比赛，最终得奖牌的只是极少数人，但只要参与的权利和公平竞赛环境得到保证，公众是可以接受竞赛结果的。由于接受良好教育是获取高收入的基础，所以政府要特别注意义务教育投入，将其作为教育投入的第一优先考虑项目，使贫困家庭的子女也能得到合乎标准的义务教育，为社会成员之间的公平竞争打下坚实的基础，并逐步使社会中的中等收入群体壮大起来，形成社会主体，即发展“两头小、中间大”的橄榄型社会结构。

最后，完善社会保障机制，保证低收入阶层的基本生活，提高社会对高收入阶层的理解与容忍度。实行市场经济体制，则收入分配主要由市场经济的内在机制决定。对高收入阶层的收入，政府只能调节，不能禁止，合法合理的高收入不应人为想当然地规定上限。政府能做的，也是政府必须做的，是建立完善的社会保障机制，保障低收入阶层的基本生活，提高社会对高收入阶层的理解度与容忍度，使社会安定与发展活力高度统一。研究表明，社会安定的关键，是使低收入阶层的基本生活需要得到保障，并注重提供社会成员间“权利和机会的公平”，有效打击非法致富者，从而提高社会各界对高收入阶层的理解与容忍度，在动态发展中逐步走向“共同富裕”，而不是简单地把高收入阶层的收入水平一味压低。(作者系财政科学研究所所长、研究员)