《能源法》草案成形

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《能源法》立法工作进入关键时刻。

　　近日，由国家能源办、国家发改委、国务院法制办和财政部联合主办的中国能源法国际研讨会上，国家能源办副主任、《能源法》起草专家组组长徐锭明透露，在去年10月形成的《能源法》大纲方案基础上，《能源法》草案工作初稿已在今年3月上旬形成，目前正在做进一步的论证和修改完善。




　　《能源法》征求意见稿预计将在今年5月底形成，年底有望完成送审稿，并报送国务院。

　　《能源法》的立法工作于2006年初正式起步，在由15家单位组成的起草组中，此次研讨会的四家主办单位正是其中的核心成员。

　　目前的工作初稿已经基本确定《能源法》的定位和立法模式等基础问题，并规定了包括能源战略与规划、能源管理主体、市场开放与监管等十二项制度。此前曾热议的“成立能源部”的问题，也将会在能源管理主体制度设计中做出相应安排。

　　《能源法》定位为基本法

　　在当日会议上，国家发改委主任、国家能源办主任马凯(马凯新闻)表示，中国目前缺少一部能够“全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系的基础性法律”，《能源法》立法将借鉴国际经验，通过法制手段规范能源管理，应对能源危机和促进能源与经济协调发展。

　　马凯的发言实际上涉及了《能源法》立法的总体思路和理念。

　　据《能源法》起草专家组副组长、中国法学会能源法研究会会长叶荣泗介绍，《能源法》旨在通过法律化的制度规定来“保障能源安全、提高能源效率、强化能源环保”。

　　而在立法论证过程中分歧较大的《能源法》定位与功能问题，目前已达成共识，即“能源领域的基础性法律”，来调整能源领域的重大、全局性、综合性和战略性问题，以及单行法没有规定而且也解决不了的问题，比如“各类能源法律的交叉问题”、“中央和地方的利益协调问题”等。

　　叶荣泗表示，要定位为能源领域的基本法和各能源单行法的上位法，有一个基本条件，就是必须通过最高立法机关，也就是全国人大审议通过。

　　在调整范围上，将包括所有能源种类，包括能源资源勘探、开发、生产、运输、贸易、利用与节约、对外合作等诸多环节，以及能源领域的改革等。重点突出对能源单行法的指导性和对一些能源领域重点问题的制度设计。

　　为强化法律的可操作性，《能源法》将力求“粗细得当”，涉及目标时尽可能具体量化，涉及制定条例、办法时要规定时限，涉及执法时要明确主体，并增加程序性规定。

　　叶荣泗说，“可以考虑设置几个在本法实施后10年或者更长时间内可以实现的关键性、闸口性目标。”比如，提高清洁能源占一次性能源消费中的比重、降低单位GDP能耗的目标等。

　　市场化改革亮点

　　按照目前的设计，《能源法》在总则中将规定能源安全、能源效率、能源与环境协调、科技进步与创新、能源普遍服务、市场与监管原则及对外合作原则等。

　　除总则、法律责任和附则外，《能源法》将根据政府管理的目标、纲领、重点和实施的主要环节进行设计，包括能源战略与规划、能源管理与监督、能源资源开发与建设、能源供应与服务、能源利用与节约、能源环境保护、农村能源、能源储备与应急、能源科技创新、能源国际合作等章节。

　　整体上，初稿主要涉及十二项制度（见附录）。比如，在战略与规划制度上，将规定能源战略和能源规划的地位、内涵、依据、制定和修订的程序以及权限，以及能源规划的实施和评估。

　　《能源法》起草专家组成员肖国兴教授说，我国目前还没有法律意义上的国家能源战略，能源规划也因法律效力得不到保证而没有实效，因此《能源法》将突出能源战略与规划的法律效力和编制程序，以增强能源对策体系的权威性和操作性。

　　能源供应和服务制度上，会涉及供应与服务、管网设施开放、供应形成机制、保护公共利益等。而在能源资源开发与建设制度上，将规定各种能源资源的所有权和实现方式，探矿采矿权证的取得、转让和消灭、共生和伴生矿开发、能源基地建设和衰退产业援助等。与此相关的市场开放与监管制度也备受关注。

　　肖国兴认为，中国能源长期处于计划经济的襁褓之中，至今这种状况没有实质改变。一方面，一些领域竞争不充分，存在行政垄断和自然垄断促成的寡头垄断；另一方面，一些领域又存在无规则与秩序的盲目竞争。能源市场化改革中存在严重的“政府失灵”和制度弱化。

　　对此，《能源法》将规定能源市场和产权制度，保护各市场主体的合法权益，规范市场准入和竞争秩序，涉及价格、竞争、反垄断、公共服务、消费者保护、公共安全等方面。

　　比如对管网输送等垄断性环节实行国家控股、开放进入、加强监管，对适宜竞争的能源资源开发、终端销售等环节则实行开放准入、市场主体平等竞争。

　　“如果将市场化改革作为中国未来能源发展方向，特别是把产权绩效作为能源管理评价系数，则《能源法》有关能源市场及其监管制度的安排更具有革命性。”肖国兴说。

　　“能源部” 将在《能源法》中做出安排

　　《能源法》制定过程中的一个焦点是能源管理体制。

　　我国能源管理主体分散、政监（政策制定与市场监管）关系有待改进。

　　美国电力监管援助计划项目主任马德威认为，“中国的特殊情况”在于能源管理机构不完善，责任分工不明确，权力难以集中，因此需要创建一个独立的能源管理机构。

　　一段时间以来，成立“能源部”的呼声高起。国际上，能源管理主体的设置一般有几种模式，有统一、专门的能源主管部门，有综合性产业（包括能源）主管部门，还有跨部门的能源协调机构和分散管理模式，政监关系上则有完全分离、适度分离和政监合一等方式。

　　美国能源基金会董事会主席、美国前能源部助理部长Susan Tierney建议，中国应该“借鉴国外成功经验，跨越其他国家所犯的错误”。

　　他认为效果良好的能源管理机构应具备两个基本要求，一是对这个机构的授权应避免包含其内部的利益冲突；另一个要求是保证监管机构的独立性，使其能够独立选择措施和具有强大的执行能力。比如，美国独立于能源部（DOE）的联邦能源监管委员会就是个好的范例。

　　马德威则建议，在新的能源管理机构能充分履行其职能之前，有必要继续保留国家能源领导小组或类似高层机构。同时，应加强能源与环境管理机构之间的协调，比如，能源管理机构应设立环境处，而环境管理机构则设立能源处。

　　肖国兴认为，《能源法》在能源管理主体制度上必须做出安排，构建统一的能源管理部门和制度。在主体上，应包括协调、主管、协管和监管主体，管理上包括投资、产业政策、财税、储备与应急、标准、统计、审计等制度，从而在根本上改变目前的管理和监管现状。他把这看作是“能源法律制度创新的根本性标志”。

　　·附录·《能源法》初稿规定的十二项制度

　　1. 战略与规划制度

　　2. 能源管理主体制度

　　3. 市场开放与监管制度

　　4. 能源资源开发与建设制度

　　5. 能源供应与服务制度

　　6. 能源利用与节约制度

　　7. 能源储备与应急制度

　　8. 农村能源制度

　　9. 能源环境保护制度

　　10. 能源技术进步与科技创新制度

　　11. 对外能源合作制度

　　12. 法律责任制度