公共用途不一定等同于公共利益

lyxiang

公共用途不一定等同于公共利益



　　一个社会如果把保障私人财产权当成其正常运转的基础,那么就必须对国家征用权设置尽可能高的门槛,对其进行合理的限制。为此,首先是明确动用征用权的范围,其次是提高为此需要支付的成本,即必须给予私人财产所有者以某种补偿。
　　各国关于征用权的立法正是循此规定的。最近通过的中国延续了宪法相关规定,首先要求,征收集体或私人财产,必须是\"为了公共利益的需要\"。其次,对补偿也提出了要求。从逻辑上说,对行使国家征用权的目的的限制,是更为重要的,因为,这样的限制是宽是松,将会决定国家征用权的范围之大小。
　　但是,什么是\"公共利益\"?法律却没有解释。在立法过程中,舆论普遍呼吁,或者通过列举法,或者通过排除法,明确\"公共利益\"的定义。
　　有专家解释,法律之所以要在这么重要的问题上留下这么大一个窟窿,原因是,现实生活的具体情况纷繁复杂,难以用简短的词汇概括。这倒是大实话。就事物的性质而言,\"公共利益\"确实无从清晰界定,法律人试图使用这个概念来限制国家征用权,大约有点过于乐观了。可以看看美国的例子。
　　凯洛诉新伦敦市案
　　美国宪法第五修正案规定:\"若无公正补偿,不得征用私人财产充作公共用途。\"这里没有使用\"公共利益\"的概念。不过,究竟什么是\"公共用途\"(public use),从法官到法律学者,有两种解释,而究竟依据何种解释,对于政府能否行使征用权,大有干系。
　　在重庆钉子户引起的辩论中,有法学家提到了美国最高法院2005年裁决的凯洛诉新伦敦市一案,随后便有学者指责法学家误解了该案。而该案辩论的一个要点就是,地方政府为了经济发展而征用私人土地,是否属于\"公共用途\"。美国最高法院是按照民主的方式运转的,九位大法官投票裁决案件。投票的结果,五比四,法庭支持新伦敦市的征用权。在这种投票程序中,大法官也只有一票,而首席大法官这一次就成了少数派。而不论是多数派还是少数派,都必须以理性来作为自己的裁决的依据。
　　在本案中,少数派大法官撰写了两份异议(dissent)意见书,第一份由奥康娜大法官领衔,第二份则由托马斯大法官自己单独撰写。两者反驳本院裁决的核心依据都是,应当从严解释\"公共用途\"。而这些大法官们的论证,确实显示了,法治在很大程度上就是理性之治。
　　在他们看来,\"公共用途\"首先排除一种可能性,即国家征用财产后交给某个私人使用。奥康娜大法官引用了美国最高法院大法官Chase在1798年的一个案件中说过的一句话:\"一部法律,如果征用A的财产,将其给B,它就有悖于一切理性与正义……\"。她说:政府可以强迫一个私人交出其财产用于公共用途,但不能是为了另一个私人的利益。
　　奥康娜大法官接着对公共用途进行了细致分析,将其分为三类:前两类是相对明确,没有争议的,首先,政府可能将私人财产变成公共所有,比如,为了修建公共道路、公立医院或军事基地。在西方,\"public\"通常就指\"政府\",因而,public use的字面意思,就可以是\"政府使用\"。其次,在英文中,\"public\"又有\"公众\"的意思,所以,public use的另一个字面含义就是\"公众使用\"。这也就是说奥康娜大法官所说的第二类公共用途。据此,政府可以将私人财产转让给其他的私人,但他们会让该财产被公共无差别地使用,比如铁路、公用事业或体育馆等等。其他学者也解释说,尽管这些设施不可能由全体公众同时使用,甚至,大多数公众也许永远都无缘使用它们,但只要该项目不排斥任何一个使用它的公众,就可以被推定为公众使用。
　　不过,关于公共用途,托马斯大法官的阐释更为有力。他说,如果政府征用财产,将其给予某个私人,而公众却没有权利使用该财产,那就不能说,公众在\"使用\"该财产,不论私人使用给公众可以带来多少附带利益。因而,\"公共用途\"的意思就是指,政府或者其公民整体必须实际地\"使用\"被征用的财产。
　　接下来,托马斯大法官反驳了对公共用途的宽松解释。在美国,地方政府倾向于把公共用途解释成更含糊的词,比如,public advantage, public purpose, public benefit,public welfare(公共利益、公共目的、公众的好处、公共福利)等等。这就跟中国法律的\"公共利益\"条款的范围相当。托马斯大法官通过解读美国宪法文本,及当时相关文献得出结论:不能这样理解\"公共用途\"。
　　用减肥药治疗饥荒引起的浮肿
　　当然,现代美国立法与司法活动的主流确实是放宽对公共用途的解释,公共利益、公共目的、公众福利等说法大行其道,美国最高法院也倾向于不去审查地方政府关于征用的法律,因而,可以说,地方政府的征用权越来越大了。包括奥康娜大法官以前就支持过类似的判决,托马斯大法官的意见反而始终是少数。在这一点上,说美国法律倾向于放松对私人财产权的绝对保护的看法,大体上是正确的。
　　但是,在中国语境下讨论这个问题,恐怕不能忽视一个重要事实:在美国,继承英国古老的法治、宪政传统,法律对私人财产权的保护源远流长,根深蒂固,公众也具有坚定的私人产权观念。在这种情况下,放松\"公共用途\"条款的解释,承认政府的征用权,尽管影响了私人财产权制度,但却未能伤其筋骨。
　　在中国,国情不同。在中国,保障私人财产权的意识以及相关法规,还在不断成熟与完善中。民众也具有这方面的强烈愿望。在这个时候,谈论美国放松国家征用权限制的案件,似乎是用减肥药来治疗饥荒引起的浮肿。