李正全：公共服务事业单位市场化改革

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　　服务提供和购买的分离、公共服务供给的市场化，可以促进现代服务业的发展，与经济转型目标也是一致的
李正全/文

事业单位是一个具有中国特色的专有名词。一般认为，按照职能可以将其分为承担行政政策、公共服务和经营性三大类。经过多年的理论和实践探索，承担行政政策职能的事业单位延续或恢复行政编制，或比照公务员管理，经营性事业单位变身企业，这两个端点的改革路径已经十分明确。最困难的在于那些承担公共服务，公共性与私人性并存的行业，如何寻找政府与市场的分界点是一个最大的难题。

现代经济学的理论和世界上很多国家的实践都表明，政府与市场的边界并不是一成不变，随着要素结构以及技术演进，政府与市场的关系也需要做相应调整。事实上，公共服务的改革在全世界都是一个永远不过时的话题，改革的内容与形式也与时俱新。这一方面除了要素结构和技术进步的原因，另一方面还要取决于供求变化。

比如，随着生活水平的提高，人们对体育健康的需求上升，会形成一个产业，从而减轻了政府在这方面公共投入的压力。再比如，信息技术和医疗技术的提高降低公共医疗的成本，政府在这方面的职责也相应减轻，与此相对应，公共卫生服务体系也要进行相应调整。因此，政府与市场的边界在公共服务领域并不是一成不变的。

在现代社会，尽管公共服务的公平性仍然被强调，但越来越多的文献和研究都指出，公共服务的公平性并不一定要以效率损失为代价，可以服务外包等形式，通过私人市场竞争、进入竞争以及竞标等方式，将信息透明化，降低交易成本，从而提高公共服务的效率。这也有利于降低政府与市场边界的调整成本，增加公共服务的灵活性。

因此，通过竞争或创造竞争环境来寻找政府与市场的边界、调整两者之间的关系都是一个成本较低的途径。政府提供公共服务，但并不等于政府自己生产服务，可以通过购买、外包等市场化方式降低交易成本，提高生产效率。因此，从这个意义上说，市场化是承担公共服务职能的事业单位的一个重要改革取向。

但是，市场化的前提是首先要有市场，要有一个公平竞争的行业结构和竞争环境。因此，将事业单位翻牌为公司，并不能自动创造一个市场。如果不能分散决策，不能最终形成个人负责的体制，短期内，行业垄断不会有太大改观，激励机制不会改变，配置效率和技术效率也不会有太大提升。

从这个意义上看，公共服务的市场化需要两步走：

首先要将事业单位的管理职能同公共服务供给职能分开，即管办分离，或引入新的竞争者创造一个相对公平的环境，这样也才有可能拥有相对中立的政策制定和监管者；

第二步，是将公共服务的供给单位市场化，以政府购买服务的方式创造一个市场，通过引入竞争来提高生产效率，通过直接补贴服务对象来强化货币选票的选择约束机制。现在地方的一些改革已经初步具备这样的条件，比如无锡的管办分离，深圳的分类改革，分离出新的市场机会和行业监管部门。这些地区的试验性改革需要尽快推进到第二阶段，以免在第一阶段时间滞留过长，形成新的垄断和既得利益集团而不利于竞争性市场的形成。

公共服务效率提升的另外一个前提是考核导向。现有的事业单位参照公务员管理，形成科层组织的考核机制，考核的导向主要来自于上级主管部门，而不是服务对象。因此，在竞争性市场或可竞争市场尚未形成之前，应当首先改变考核的导向，以服务对象为评价指标。从各地的改革来看，北京海淀区2005年中设立的公共委采用了类似的办法，民意在整个绩效考核体系里占了考核指标权重的20％。市场化的改革，通过对服务对象的直接补贴，还可以进一步强化以服务对象为评价指标的考核体系。

提倡市场化改革，并不是说政府不承担公共服务职能。前些年，一些事业单位的改革过度强调了市场的高能激励，而忽视了承担的社会公益目标，带来了一定的社会问题，也为一些研究者所诟病。但这并不是市场化本身的问题，而在于事业单位的定位，在于没有实现管办分离条件下，公共服务的供求方都缺乏相应的激励和约束机制，也缺乏中立的监督机制。

政府承担职能的方式有很多种，购买服务应当是其中一种效率较高、成本较低的途径。通过服务提供和服务购买的分离，公共服务供给的市场化，还可以促进现代服务业的发展，这与我们正在进行的经济转型目标是一致的