对内开放之门为何难开

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■向民资开放在WTO框架下就意味着向外资开放，可是两者之力量对比实在悬殊，反而有可能因为向民资开放而被外资夺去控制权。正因为如此，国家制定政策之时左右为难。
　　■文件里都是无主句，要加强什么，可是谁要？没有主体。话说得很漂亮，落实起来呢？
　　■特殊利益集团成为了民营经济发展最大的障碍。如果只是经济利益集团还好，更可怕的是它往往可以动用行政权力。
　　　　
　　3月19日，国务院发布《关于加快发展服务业的若干意见》，其中明确规定，凡是法律法规没有明令禁入的服务领域，都要向社会资本开放；凡是向外资开放的领域，都要向内资开放。
　　这份文件的颁发，已是“非公经济36条”出台两年后。这是中国民间资本赢得“机会平等”的重要契机吗？
　　为此，南方周末记者专门采访了长期关注民营经济发展的中国民(私)营经济研究会会长保育钧、中国政法大学教授李曙光。
　　南方周末：从“非公经济36条”到国务院出台文件，提出服务业对内资、外资同等开放，为何需要耗时两年之久？
　　保育钧：从“36条”到现在，不能说一点变化也没有，但改变不理想。25个部委做了一些姿态，还有12个部委连姿态都没做。现在就是只要一动就碰到这个国有资本主体的问题。
　　李曙光：这反映了国家在转型期开放之中遇到的最大难题：国家已意识到应向民资开放，但一方面要照顾民资发展，一方面又要防止外资乘虚而入，因为两者不是同一个量级的。这种犹豫，表现在政策上就是有些反复、首鼠两端。
　　再加上中间还有利益集团问题。他们显然更希望维护既有的利益格局。许多权力部门和大型国企加起来，庞大而有权力，就是最大的阻碍力量，也是最难突破之处。
　　南方周末：对于中国民间资本而言，这是重大利好吗？
　　保育钧：我可没有这么乐观。要分析这份文件，必须要跟去年底国务院的另一个文件《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》一起看。在后一个文件中，确立了国有资本对七大行业的垄断地位。
　　两个文件一起看就能发现，赚钱的、利润大的事要保证给国有资本，不赚钱或者利润少的、没人做的公共服务就让民营企业来做。
　　这是整个的一个错位，反映的是一种根深蒂固的指导思想：为了国家安全，关键产业只有在国有资本手上才安全，在民营资本手上不安全。
　　事实上，被忽略的一个核心问题是，国有资本的定位是什么，应该起什么作用。
　　目前国有资本在利润率最高的行业里占据了垄断地位，形成了庞大的既得利益集团，或者说是特殊利益集团。你看高速公路收费问题，说什么贷款修路，收费还贷，收了多少年，变相的收费，就是变相的收税。燃油税一直推行不了，为什么？因为一旦征收，全国收费的站都得撤销，几十万上百万的人就要下岗，既得利益集团的利益要受到严重影响。
　　特殊利益集团利用过时的陈旧的意识形态，以国家安全为由，蒙蔽着公众，实质上做了多少与民争利的事！资产在国有企业手上是不是就一定安全？看看中航油就知道了。
　　南方周末：无可否认，这份文件清晰地朝着开放。
　　保育钧：服务业的开放主要是从功利出发，因为十一五期间要提高第三产业的比重，如果像过去那样依靠第二产业的话，环境与资源都承受不住。
　　但文件里都是无主句，要加强什么，可是谁要？没有主体。话说得很漂亮，落实起来呢？
　　比如说，“深化电信、铁路、民航等服务行业改革，放宽市场准入，引入竞争机制……”，这些话“36条”都讲了，可落实了没有？谁来深化这些垄断行业的改革？至今电信业5兄弟争霸，没民营资本的份，后者只能搞些下游的配套的东西。这5兄弟5套系统，5套网站，5个发射塔5套线路，投资几千个亿，相当于建几个三峡，民营资本能干这个事？但国有资本就能这样浪费。
　　再看铁路，铁路是高度政企不分的行业，而且是铁道部一级核算，铁路局都没权力。这样的行业里说要放开让民营企业进去，简直是狐狸请乌鸦———民营企业进去毫无自主权，连个小伙计都当不上，哪个敢这么傻，拿自己的钱给你花？
　　只有那些实在没人愿意干的，才让民营企业干一点点，像罗定铁路，像盲肠一样的延伸出来的一小段。
　　说要放宽市场准入，谁来放宽？怎么放宽？这个文件，有比没有强，但也别指望它改变多少，在可预见的未来，根本改变不了，这些文件就是开了一副空心汤圆，看着好看，其实什么也吃不到。
　　李曙光：在认识上，开放的观念已经深入人心。最高层已经认识到开放是大势所趋。我看过中央领导对石油零售开放的批示，批复的内容是不能搞垄断，要给民资空间。但是BP、壳牌等是现实威胁。
　　即便是部委，在对待与己无关的事情上，也是赞成要开放的，不过一遇到与自身攸关的利益，屁股就坐不正了。比如国资管理部门，是立了军令状的，他们的任务就是保证国企做大做强，但是假如管理者换了其他位置，也许就未必这么看了。
　　地方就不用说了，谁都看得到民资无论在能力上还是在什么上，都是做得不错的，是可以依靠的。
　　南方周末：对内开放的进程何以如此举步维艰？
　　保育钧：改革开放后，民资发展进入黄金阶段。但原来民资一直在体制外，与国资井水不犯河水，你长你的我长我的。
　　在开放的道路上，从十二大到十六大，五大走了五大步，十二大承认个体经济，十三大承认私营经济，十四大承认市场体制，十五大确立基本经济制度，十六大两个毫不动摇，保护私有财产，民营企业家成了社会主义建设者。
　　不过随着1998年国企改革开始，民资开始与国资发生纠结。一方面有国资流失，一方面也有国进民退。当时号召民企参与国企改革，但我就唱反调，国企过去吃财政，然后吃银行、吃股民，现在我看这只老虎要吃民企了。有些民营企业进去之后就出不来，全完了。民企想进去改造强大的国有企业，谈何容易！
　　民资逐渐壮大全面进入国资的地盘，摩擦增大升级，于是有了2003年的宏观调控，有了郎顾之争。
　　民资普遍感觉发展动力受挫后，国家很快出台“36条”予以安抚。但国务院又出台文件保护垄断国资的利益，而三大石油公司集体接受采访，声称他们赚钱不是靠垄断。到今年1月，《人民日报》刊登文章，说国有企业去年利润大涨，支柱作用凸显，国资委负责人表示企业能否搞好跟企业所有制形态没关系。
　　所以现在私营经济发展最大的问题就在这里，垄断性国资的利益成为了民营经济发展最大的障碍。
　　如果只是经济利益集团还好，更可怕的是它往往可以动用行政权力。
　　南方周末：有无现实路径可以突破？
　　保育钧：靠地方，各个击破，化装进城。可以看到的例子并不少，浙江在金融业上的突破，中国电信浙江分公司分拆上市，广东香江集团在河南进入氧化铝行业等。
　　李曙光：尽管长远的理想应该是形成橄榄球形，但现在中国民资的发展现实是两头突出。
　　一头是超大型的，它们已经参与到国家核心，与国家利益站在一起。为数不多的这些企业出于某些天时地利人和的原因已经发展壮大，已经进入决策层视野，拥有某些国企才拥有的资源，实际上几乎被当成国有企业对待。另一头是非常小的，被普遍忽略的民营企业，比如个体工商户等小型企业，传统上管制比较少，老百姓创新的能力比较强，空间很大。
　　这种现实情况，在中国这种人情社会、不规则社会里，比较容易在单点突破，某些领域某些行业突破。
　　南方周末：为什么只能时常看到单点突破的案例，却无法上升到制度层面？
　　保育钧：既得利益太强大了，即使它允许有单个的特例出现，却绝不能容忍整体的打破。只要权力参与市场交易，只要权力配置资源，这种现实就难以改变。
　　而且这种特例会造成一个不好的影响———引导所有人去追逐权力，而非推动制度改进。
　　李曙光：改进路径有几种，一种是制度推进，制度具有带动作用，在博弈中形成的良法，比如反垄断法，法律规定市场上的比例，至少要达到有多少个参与者。另外，在不远的未来，将会有一批小型私营企业随着经济的整体增长而出现爆发性增长，等这批力量——也就是橄榄球的中间部分——壮大起来，会产生强烈的需求，要求制度确认、保护。
　　我们政府的转型是分三步的，从管制型政府转换到服务型，再是责任型，最后是法治政府，这三步是递进关系，而非公经济的进展也是随着政府职能的转变同步递进的。
　　另一方面，中国成熟的制度也还在发育之中。现有的文化与潜规则短期内都难以扭转，必将继续发挥作用，而随着对外开放度的增加、中间力量的崛起、教育的发展与观念的变迁，到一定的时候就会出现对新制度的强烈需求和为之进行的百折不挠的努力，现在惟一稀缺的只是时间。
　　
　　■链接
　　　
　　《鼓励非公经济发展的若干意见》2005年2月24日
　　
　　■贯彻平等准入、公平待遇原则。允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件。在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，对非公有制企业与其他所有制企业一视同仁，实行同等待遇。
　　■允许非公有资本进入垄断行业和领域、公用事业和基础设施领域、社会事业领域、金融服务业。
　　
　　《关于加快发展服务业的若干意见》2007年3月19日
　　
　　■坚定不移地推进服务领域对外开放，着力提高利用外资的质量和水平。按照加入世贸组织服务贸易领域开放的各项承诺，鼓励外商投资服务业。
　　■建立公开、平等、规范的服务业准入制度。鼓励社会资金投入服务业，大力发展非公有制服务企业，提高非公有制经济在服务业中的比重。凡是法律法规没有明令禁入的服务领域，都要向社会资本开放；凡是向外资开放的领域，都要向内资开放。