公共用途不一定等同于公共利益

一个社会如果把保障私人财产权当成其正常运转的基础，那么就必须对国家征用权设置尽可能高的门槛，对其进行合理的限制。为此，首先是明确动用征用权的范围，其次是提高为此需要支付的成本，即必须给予私人财产所有者以某种补偿。

　　各国关于征用权的立法正是循此规定的。最近通过的中国《物权法》延续了宪法相关规定，首先要求，征收集体或私人财产，必须是“为了公共利益的需要”。其次，对补偿也提出了要求。从逻辑上说，对行使国家征用权的目的的限制，是更为重要的，因为，这样的限制是宽是松，将会决定国家征用权的范围之大小。
但是，什么是“公共利益”？法律却没有解释。在立法过程中，舆论普遍呼吁，或者通过列举法，或者通过排除法，明确“公共利益”的定义。

　　有专家解释，法律之所以要在这么重要的问题上留下这么大一个窟窿，原因是，现实生活的具体情况纷繁复杂，难以用简短的词汇概括。这倒是大实话。就事物的性质而言，“公共利益”确实无从清晰界定，法律人试图使用这个概念来限制国家征用权，大约有点过于乐观了。可以看看美国的例子。

　　凯洛诉新伦敦市案

　　美国宪法第五修正案规定：“若无公正补偿，不得征用私人财产充作公共用途。”这里没有使用“公共利益”的概念。不过，究竟什么是“公共用途”(public use)，从法官到法律学者，有两种解释，而究竟依据何种解释，对于政府能否行使征用权，大有干系。

　　在重庆钉子户引起的辩论中，有法学家提到了美国最高法院2005年裁决的凯洛诉新伦敦市一案，随后便有学者指责法学家误解了该案。而该案辩论的一个要点就是，地方政府为了经济发展而征用私人土地，是否属于“公共用途”。美国最高法院是按照民主的方式运转的，九位大法官投票裁决案件。投票的结果，五比四，法庭支持新伦敦市的征用权。在这种投票程序中，大法官也只有一票，而首席大法官这一次就成了少数派。而不论是多数派还是少数派，都必须以理性来作为自己的裁决的依据。

　　在本案中，少数派大法官撰写了两份异议(dissent)意见书，第一份由奥康娜大法官领衔，第二份则由托马斯大法官自己单独撰写。两者反驳本院裁决的核心依据都是，应当从严解释“公共用途”。而这些大法官们的论证，确实显示了，法治在很大程度上就是理性之治。

　　在他们看来，“公共用途”首先排除一种可能性，即国家征用财产后交给某个私人使用。奥康娜大法官引用了美国最高法院大法官Chase在1798年的一个案件中说过的一句话：“一部法律，如果征用A的财产，将其给B，它就有悖于一切理性与正义……”。她说：政府可以强迫一个私人交出其财产用于公共用途，但不能是为了另一个私人的利益。

　　奥康娜大法官接着对公共用途进行了细致分析，将其分为三类：前两类是相对明确，没有争议的，首先，政府可能将私人财产变成公共所有，比如，为了修建公共道路、公立医院或军事基地。在西方，“public”通常就指“政府”，因而，public use的字面意思，就可以是“政府使用”。其次，在英文中，“public”又有“公众”的意思，所以，public use的另一个字面含义就是“公众使用”。这也就是说奥康娜大法官所说的第二类公共用途。据此，政府可以将私人财产转让给其他的私人，但他们会让该财产被公共无差别地使用，比如铁路、公用事业(2816.169,21.91,0.78%)或体育馆等等。其他学者也解释说，尽管这些设施不可能由全体公众同时使用，甚至，大多数公众也许永远都无缘使用它们，但只要该项目不排斥任何一个使用它的公众，就可以被推定为公众使用。

　　不过，关于公共用途，托马斯大法官的阐释更为有力。他说，如果政府征用财产，将其给予某个私人，而公众却没有权利使用该财产，那就不能说，公众在“使用”该财产，不论私人使用给公众可以带来多少附带利益。因而，“公共用途”的意思就是指，政府或者其公民整体必须实际地“使用”被征用的财产。

　　接下来，托马斯大法官反驳了对公共用途的宽松解释。在美国，地方政府倾向于把公共用途解释成更含糊的词，比如，public advantage, public purpose, public benefit，public welfare(公共利益、公共目的、公众的好处、公共福利)等等。这就跟中国法律的“公共利益”条款的范围相当。托马斯大法官通过解读美国宪法文本，及当时相关文献得出结论：不能这样理解“公共用途”。

　　用减肥药治疗饥荒引起的浮肿

　　当然，现代美国立法与司法活动的主流确实是放宽对公共用途的解释，公共利益、公共目的、公众福利等说法大行其道，美国最高法院也倾向于不去审查地方政府关于征用的法律，因而，可以说，地方政府的征用权越来越大了。包括奥康娜大法官以前就支持过类似的判决，托马斯大法官的意见反而始终是少数。在这一点上，说美国法律倾向于放松对私人财产权的绝对保护的看法，大体上是正确的。

　　但是，在中国语境下讨论这个问题，恐怕不能忽视一个重要事实：在美国，继承英国古老的法治、宪政传统，法律对私人财产权的保护源远流长，根深蒂固，公众也具有坚定的私人产权观念。在这种情况下，放松“公共用途”条款的解释，承认政府的征用权，尽管影响了私人财产权制度，但却未能伤其筋骨。

　　在中国，国情不同。在中国，保障私人财产权的意识以及相关法规，还在不断成熟与完善中。民众也具有这方面的强烈愿望。在这个时候，谈论美国放松国家征用权限制的案件，似乎是用减肥药来治疗饥荒引起的浮肿。