欧洲应对老龄化社会的挑战－－人口老龄化与养老体制改革考察分析

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　在工业化和城市化发展过程中，欧洲各国先后建立了社会保障制度。此后，欧洲各国又相继跨入了人口老龄化国家行列。为了应对人口老龄化的冲击，各国对本国的养老体制不断改革，以保持人口、社会和经济之间的协调发展。
　　为了借鉴欧洲的经验，2006年10月9日至19日，中国社会科学院代表团以人口老龄化与养老体制改革为主题，对荷兰、挪威和匈牙利三国进行了深入考察。本报告根据考察情况和相关资料，对荷兰、挪威和匈牙利三国迎接老龄化社会挑战等方面的具体做法加以介绍，旨在通过借鉴其经验，为推进我国养老保险事业的健康发展提供有益参考。
　　
　　一、荷兰的养老保险体系及其政策改革
　　
　　荷兰人口数量为1630万人，人口规模在西欧国家中处于中等偏上，人均收入水平却位居西欧国家前列。2005年，荷兰人口老龄化水平为14.1%，低于意大利、德国、法国。据预测，荷兰人口老龄化到2015年将超过欧洲的平均水平，到2050年老年抚养比将上升到43.0%，几乎两个劳动力抚养一个老人。
　　
　　（一）荷兰的养老保险制度
　　
　　荷兰养老保险体系由国家养老金、职业养老金和个人养老金三个支柱组成。其中，国家养老金是基础，职业养老金占主导地位，个人养老金是补充。1957年，荷兰出台了《一般养老金法》。该法规定，所有在荷兰居住50年以上的65岁以上的人都能获得统一的国家养老金。国家养老金是一个现收现付的、受益金额固定的养老保险计划，国家通过税收来源为每个公民提供最低收入支持。国家养老金提供的保障水平低，相当于最低工资水平的70%。它的给付按照参加保险时间长短计算，每年按照2%的比例递增。如果从15岁到64岁都参加了这项保险，在65岁退休时可获得百分之百的国家养老金。
　　职业养老金制度是从上世纪60年代开始建立的，国家制定规则，由雇主与雇员签订相关协议。荷兰的工会和雇主组织都很发达，它们对职业养老金制度的形成和改革有着重要影响。一般而言，职业养老金计划缴费采取按照最终工资或平均工资来计算，收益按照加入时间长短来计算，每年按照工资替代率2%左右的比例增加，这样，如果集体双方达成35年的协议，工人在退休时的养老金收益收入相当于其最后工资的70%（包括国家养老金在内）。职业养老金的缴费由雇员和雇主匹配缴费，雇员缴纳占1/3或1/2。2003年，荷兰大约有91%的劳动者加入了各种职业养老基金。
　　个人养老金计划完全根据个人自愿决定是否加入商业保险计划。这类计划有年金保险和人寿保险等方式，它所反映的是个人与商业保险公司之间关系，而不是雇主和员工之间的关系。荷兰政府通过制定非常详细、精确的财税政策，利用税收杠杆鼓励个人加入这项计划。
　　
　　（二）荷兰的养老体制改革与养老金运行管理
　　
　　为了减缓人口老龄化对养老体制的冲击，荷兰从上个世纪90年代以来进行了一系列改革。1997年，荷兰对国家养老金占个人养老金收益比例设置最高幅度，限制其进一步增长。同时，荷兰也加快了对第二支柱的改革。例如，取消80年代出台的早退休计划，将其改为灵活的职业养老金计划，让雇员在退休年龄与退休收益之间进行选择。将职业养老金缴费计算从最终工资改为平均工资，养老金调整改为有条件的指数化，以及加强资金的财务约束和采取透明化管理等等。
　　荷兰不仅通过制定一系列法律来确保社会保障参与人的权益，而且也采取相应的政策手段来加强监督和管理。国家养老金由社会保险银行对其管理。社会保险银行的董事会和顾问委员会成员由荷兰社会事务和就业部任命，其业务接受该部下属的工作与收入监测局监督。对于各种职业养老金计划的监管，荷兰中央银行负责加强对金融市场的谨慎性监督，而金融市场管理局则对市场运作和行为进行监管。荷兰养老与保险监管局与荷兰中央银行准备组建一个新的监管机构，对养老基金、保险公司和银行实行全面监管。
　　利用成熟的资本市场，荷兰将大多数养老基金投资于房地产、资产和股票市场，以获得较高的收益率，实现保值和增值。1980－1990年，荷兰的职业养老金平均投资收益为6.7%。在90年代，由于利率下降、股票价格下跌、养老金给付水平上升和高风险投资失败，导致养老基金的资产负债比从1999年的150%下降到2002年的110%。近年来，养老基金投资收益有所上升。2005年，荷兰养老基金总资产由原来的5390亿欧元增长到6350亿欧元，增值960亿欧元。其中，有近七成来自于股票市场，收益率为26%。
　　
　　（三）荷兰的积极老年政策和养老计划
　　
　　荷兰政府还计划通过提高退休年龄、促进老年就业、转移养老重心以及改革卫生医疗体制等措施，来应对人口老龄化对劳动力供给、经济增长和养老体制可持续性等方面带来的冲击。荷兰官方研究机构的一份报告建议，将退休年龄提高到67岁，领取失业金的时间缩至一年半，来减少对社会保障支出的压力。到2005年，荷兰政府累计投入2100万欧元，支持鼓励老年人就业。在未来两年内，政府还计划提供200万欧元用来进行一项关于老年劳动力部门间流动的实验，探讨老年就业的可行性和相关扶持条件。
　　针对人口老化过程中高龄老年人比重不断上升，荷兰采取积极措施来发展老年照料和老年护理事业。荷兰政府大幅度修改各项养老保险法律，推行“首先是家庭、其次是社区、最后才是保险机构”的老年人养老护理原则，逐渐形成家庭、社区、保险机构共同负责的老年人护理机制，这样，社会保险机构把工作重点放在生活不能自理，需要救助的对象身上，为老年病人和残疾老年人提供看护服务。
　　
　　二、挪威的养老保险制度及其政策改革
　　
　　挪威人口数量为462万人。因拥有丰富的石油、天然气等得天独厚的资源条件，挪威不仅是北欧最富裕的国家，而且也是欧洲人均收入水平最高的国家。2005年，挪威人口老龄化水平为15.0%，与丹麦相同，低于瑞典和芬兰，高于冰岛。
　　
　　（一）挪威的养老保险制度
　　
　　挪威最初建立养老保险制度主要是为老年人提供最低的收入支持，防止出现老年贫困问题。早在上个世纪20年代初期，挪威就提出要建立一个全国的养老保险计划，但由于没有资金支持而搁浅。当时，一些经济条件较好的城市和农村地区则开始在本地区建立养老保险计划。到1936年，挪威开始建立国家养老保险计划。
　　挪威国家保险计划是一种现收现付制度，它的经费来源依靠雇主缴费、雇员缴费和政府划拨。其中，雇主和雇员缴费分别占37.7%和27.3%，政府拨款占33.9%，其他渠道只有1%。挪威法定退休年龄为67岁，但可以继续工作到70岁。
　　在国家保险计划中，基本养老金是第一支柱。按照规定，凡在16－66岁期间参加全民社会福利保险三年以上，并在挪威居住20年以上者，就可领取基本养老金。基本养老金待遇取决于当事人加入全民社会福利保险的时间长短，与退休前收入和交税多少无关。参保40年以上者可获得全额基本养老金，余者递减。
　　补充养老金制度是国家养老保险计划中的第二支柱，从1967年开始实施，旨在提高退休者的生活水平。这是一项与个人收入相关联的养老金计划。
　　2006年，挪威引入职业养老金作为其国家保险计划的第三支柱，并通过立法加以实施，要求所有的雇员都必须加入。实际上，公共部门雇员一直拥有职业养老金计划。这项新的法案主要是把所有私营部门的雇员也纳入职业养老金计划。作为最低要求，雇主必须按雇员工资总额的2%缴纳养老费。
　　
　　（二）挪威的养老保险体制改革
　　
　　挪威的国家保险计划属于一种福利型的社会保障制度，其基本特征是实施全民保障，保障范围从“摇篮到坟墓”，几乎无所不包，保障资金主要来源于国家一般性税收。这种高福利制度虽然为维持退休者的生活水平均等化提供了收入支持，但也产生了严重的经济和社会问题。特别是人口老龄化对挪威养老体系带来了较大的冲击。根据预测，从1974年到2050年，退休人口的平均存活年限从14年将上升到22年。如果不对现有的养老体制进行改革，届时国家保险计划的支出将会成倍增加。
　　为了减缓人口老龄化的冲击，挪威政府在2002年提交的一份初步报告中，提出了养老体系改革的三项目标：即必须能保证国家保险计划在财政上有可持续性；必须能激励人们的劳动参与率；必须能继续为退休人员提供有保证的最低国家养老金。在具体政策上，挪威计划采取在收入和养老金之间建立明确的关联，根据预期寿命调整养老金给付水平，建立弹性而灵活的退休制度，建立与个人工资增长相匹配的养老金积累制度，建立强制性的补充养老金计划等多项措施。
　　
　　三、匈牙利的经济转型与养老体制改革
　　
　　匈牙利是一个经济转型国家。急进式的“休克疗法”不仅对匈牙利社会经济带来了巨大冲击，而且对人口发展产生了重大影响。在1989年转制之前，匈牙利总人口一直呈增长态势，但此后却呈现下降态势，从1990年1037.5万人下降到2006年的998万人。在经济增长不振的同时，匈牙利也面临着人口老龄化问题。目前，匈牙利人口老龄化水平为15.2%。根据预测，到2050年，匈牙利人口老龄化水平将达到29.0%，相当于每三个人口中就有将近一个老年人。
　　在计划经济时期，匈牙利建立了惠及全民的养老保险和免费医疗保险。社会保障支出直接纳入国家财政预算，由国家财政负担。转型初期，依然维持传统模式，但由于经济衰退、失业加剧和老年人口比例上升等问题，社会保障支出急剧膨胀。在这种情况下，匈牙利从1996年开始，对原有的社会保障体制着手改革，试图建立一套适应于市场经济的三支柱养老保险体系。
　　其中，第一支柱为强制性的、由国家管理的、现收现付性的基础养老保险。雇主缴纳雇员总工资额的20%，雇员缴纳自己工资的8%（后将雇主缴纳的20%降低到18%，将雇员的8%增加到10%）。第二支柱为自愿性的、私人管理的养老基金，采取个人储蓄账户或职业年金计划两种形式。第三支柱为自愿的职业年金或个人储蓄计划，主要由商业性养老保险组成。1997年，匈牙利国会通过立法，将第二支柱改为强制性养老金，交由私营养老基金管理公司管理，并决定从1998年1月1日起实施。第二支柱由个人缴费的6%建立完全积累的个人账户，由私有养老保险基金会进行管理并支付年金。
　　在管理主体上，第一支柱以财政部为主监督、审核。财政部负责做出征收目标计划，税务部门在征收个人所得税时同时征收养老保险费。养老保险局负责信息管理和支付养老金，养老金主要通过邮局发放。第二支柱由财政部和国家金融服务监管局共同负责监管。税务部门的权威性和强制手段保证了养老金的收缴率达到90%以上。为抵御通货膨胀和经济波动的影响，匈牙利政府承诺财政承担第一支柱全部资金缺口的补偿责任，并明确规定，社会保险管理部门一旦发生基金赤字，财政部门随时进行弥补。
　　
　　四、欧洲经验及对我们的启示
　　
　　在工业化过程中，荷兰、挪威和匈牙利通过建立社会保障制度，完成了从传统的农业社会向现代工业社会的转变。三个国家建立社会保障体系所走过的道路不同，代表着不同的保障模式。伴随人口老龄化的步伐加快，三个国家与欧洲其他国家一道都在探索如何应对人口结构变化所带来的各种社会经济问题。应该讲，它们建立和完善社会保障体制的基本经验、做法和改革实践，对于我国建立和完善社会保障体系制度具有一定的借鉴意义。
　　1.通过建立社会保障制度为工业化和城市化的发展提供支撑。荷兰、挪威和匈牙利在建立社会保障制度初期，都是处在工业化和城市化发展的重要阶段。在建立养老保险制度过程中，它们也存在着地区间和城乡间的不平衡问题。随着经济走向成熟，在经过一段时间的物质和社会准备之后，它们都建立了一个全国统一的基本养老制度，为所有国民提供最低收入支持，防止出现老年贫困问题。
　　我国目前处于工业化的中期阶段，也是处在走向逐步建立全面社会保障制度的重要时期。按照“十六大”提出的到2020年实现国民经济翻两番的宏伟目标，届时我国人均收入水平将达到3000美元以上，基本上完成从传统的农业社会转变为现代的工业化社会。为了配合我国社会经济结构的变化，在城镇基本建立养老等社会保障制度后，我国应该着手开始在农村建立社会保障制度。
　　从政策角度看，我国首先应该把进城农民工纳入城镇社会保障体制，以便他们选择城市永久地居住。其次是为在乡镇企业从事就业的农民工建立养老等社会保障制度。我国目前大约有1.4亿农村劳动力在乡镇企业就业，他们有相对稳定的工作和劳动关系，为其建立养老等社会保障制度的条件相对较好。再次是在经济发达地区来探索建立农村养老保险制度。我国地区差异很大，应鼓励各地根据本地区条件来开展农村社会保障体制探索。最后随着经济发展逐步建立覆盖全部农村人口的养老保险制度，并与城镇养老保险制度对接，在全国建立统一的养老保险制度和体系。
　　2.根据本国国情建立和完善养老保险体制。从长远来看，我国可借鉴荷兰的经验，首先在城乡建立覆盖全民的最低生活保障制度，然后把这项制度与基础养老金制度相结合，由国家通过税收来源建立覆盖全民的基础养老金，它提供的保障水平相当于最低收入保障。而个人养老金账户可改造为职业养老金账户，由个人和企业缴费组成，这样，既可以降低企业缴费比例，又可以将个人收益与其工资挂钩，解决缴费激励问题。
　　从经济转型角度看，匈牙利以土地换年金的农村保障制度有一定借鉴意义。为了解决因年迈放弃耕作的农业人口的养老问题，匈牙利推出了以土地换年金计划，每期都由国家土地基金管理局实施，国家通过法定合同收回土地并发给土地所有者年金。到2003年，匈牙利已实施三期土地换年金计划。我国很多农村老人，在子女进入城市之后，耕作已成问题。如果能够采取先试验后推行的办法，实施退回承包地以换取“年金”计划，对解决部分农村老年人的养老问题会有一定帮助。
　　3.通过制度化和法制化措施实现社会保障基金的安全有效运行。虽然我国目前针对养老等社会保障资金运行方面也出台了一系列法律和政策文件，但总体上看，我国在社会保障的立法方面存在着层次不高、适用范围窄、保障措施少等问题，这会影响到养老保险基金的安全运行。近年来，一些涉及社会保障基金的大案件，如上海社会保障基金案件等，暴露出我国社保基金在征收、运营及监管等环节上皆存在缺陷，亟须完善。今后，我国可借荷兰和挪威等发达国家经验，通过加强立法、执法和设立独立的监管机构来对社会保障基金进行监管，提高其运行的安全性。
　　对于社会保障基金增值方面的要求，鉴于我国目前的资本市场很不完善，应该坚持资金安全性高于资金赢利性的原则。对社会保障资金投资，不仅应该交给专门的投资机构处理，而且还应该有相应的监督机构对其投资进行监管，严格社会保障基金的管理，确保基金的保值增值。从经验上看，可以通过投资收益稳定、盈利性好的基础设施和固定资产，或进入不动产抵押二级市场，以及投资电力、能源基础设施行业等多种方式，拓展适合养老保险基金的投资渠道，科学确定投资组合和策略，建立规范化、科学化的长效保值增值机制。
　　4.促进就业、稳定和发展是最大的社会保障。长期以来，我国养老保险费的征缴率偏低的一个原因在于，劳动部门不能较好地掌握企业内部的用工数量与工资高低状况，缴费也不具备法律上的强制性。从今后改革方向看，“费改税”也应该是完善我国养老等社会保障体制改革的一项重要内容。匈牙利等国家的改革经验表明，社会保障的福利水平应该与经济发展相互协调，不能“一步到位”。否则，会欲速不达，对国家财政带来压力，影响到经济发展。
　　5.通过积极的养老政策和人口政策迎接老龄化社会。荷兰和挪威等发达国家由于它们先行进入人口老龄化国家行列，较早地遇到人口老龄化问题，这些国家的政府在迎接老龄化社会的过程中扮演了积极而重要的角色。
　　我国政府今后的工作应该加快改革和完善社会保障制度，通过制定综合性的、积极的老龄化战略，特别是将预防性措施和补救性措施有效结合，以缓解人口老龄化对社会经济的负面影响。鼓励以社区为中心大力发展老年服务业和照料看护事业。同时，加大对人口老龄化问题的研究投入和研究力度，借鉴国际上成熟的研究方法和研究经验，为我国针对人口老龄化的社会经济政策提供科学决策依据。在人口政策方面，我国目前的总和生育率大体上处在1.6－1.8之间，维持这个生育率水平对缓解我国的人口老龄化问题有着非常重要的意义。随着我国人口结构变化和社会经济发展，我们也需要不断完善我国的计划生育政策，实现人口、经济和社会的协调发展。