“经济房地产化”预警 正透支中国人口红利

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“经济房地产化”预警 正透支中国人口红利2007年04月07日 10:26中国经营报

西湖第一爆幕后的面纱，随着时间的推移慢慢被隐去——浙江大学在每年六七千万元利息的压力下，逃离闹市已经成为无奈的选择。地方政府开发新城区，把高校迁移过去不仅能提升人气，还可以将高校在老城区的土地出让获取土地收益。

浙江大学房地产投资研究所所长赵杭生将其称为“政府和高校的合谋”。

这不是杭州特有的现象。

统计数据显示，房地产业对地方财政的贡献率为51％！在土地财政魔咒的蛊惑下，地方经济已不可避免地走向了房地产化。

专家们警告说，“经济房地产化”正在透支中国的人口红利。将来两个家庭的4个老人把资产传给2个年轻人时，房地产将供大于求。

日本房地产泡沫即是“前车之鉴”。

一线调查

浙江大学相关人士披露

西湖第一爆幕后：一场政府与高校的合谋

“湖滨校区平整好的地块将于7月份交给嘉里（香港嘉里建设集团）建设，届时他们的大型商业项目将正式开工。”浙江大学一知情人士透露。

2005年，香港嘉里建设集团以24.6亿元拍得浙江大学湖滨校区地块后，这个“杭州地王”项目因一场宏大的爆破而引起了不少争议。浙江大学湖滨校区临近西湖，其三号教学楼是西湖风景区周边最高的建筑，这座设计寿命一百年的大楼，1月6日在360公斤炸药的作用下轰然坍塌。

记者日前在浙江大学湖滨校区内看到，这里已经没有任何爆破后的建筑废墟，曾经高楼耸立的校园内如今是一大块平坦的土地，正如两个多月前的那次爆破所预示的：这块土地上一切与学校相关的印记都会被抹去，包括95年的办学历史与人文积淀。

毋庸置疑，在这座被马可·波罗称为“世界最美丽华贵之城”的城市中，这100亩土地不仅贡献了1/10的当年地方财政收入，它还同时促成了“大学筹款还债，政府得到卖地款，商人获得西湖绝版地块”的三方共赢。

三号楼，以及它脚下临近西湖的土地，在它的商业价值被发掘之前，就已开始承载所有的争议和博弈。

“西湖第一高楼”曾被特殊对待

湖滨校区原是浙江医科大学（以下简称医科大学）的所在地，1998年医科大学并入浙江大学。资料显示，被爆破拆除的湖滨校区三号楼是医科大学于1993年建成的教学楼，地面19层，高67米，是西湖边最高的建筑，被称为“西湖第一高楼”。

“其实当时我们只想建7层，这样可以省去安装电梯的费用。学校一年的基建费用只有几万元，教学楼建得越高，水电等运营费用也就越多。”时任医科大学基建处处长的张世勋告诉记者说，当时学校已经委托浙江省建筑设计院做方案，但浙江省计经委不同意。“省里的意思是，要把三号楼作为浙江省第一个建筑设计公开招标项目。”张世勋说。

据介绍，当时的浙江省计经委出面邀请了浙江省建筑设计院、杭州市建筑设计院、工业部第二设计院、南京住宅建筑设计院等共6家设计单位参加投标。张世勋回忆说，经过评标小组评议，最终方案将在浙江省建筑设计院和工业部第二设计院的方案中产生。浙江省建筑设计院的设计是地面16层，造型矮胖；工业部第二设计院的方案地面22层，造型瘦长。

评标小组共有11位成员，组长由浙江省一位主抓建设的副省长担任，其余10人分别来自浙江省教委、浙江省计经委、浙江省及杭州市建委、规划局等单位。张世勋说，评标小组第二轮投票那天，副省长因为去宁波办事没有出席，出现了5票对5票的情形。后来决定由医科大学的一位副校长代表学校投了一票，22层的设计方案胜出。

“两个方案都达到了总建筑面积2.1万平方米的设计要求，但矮胖的设计方案要占用更多的土地，学校用地本来就非常紧张。”张世勋说。

在1981年版的杭州城市规划中，以南北向的西湖湖滨路、延安路和浣纱路为界划定了建筑限高区域：湖滨路以东、延安路以西区域内的建筑不得超过5层；延安路以东至浣纱路以西，建筑高度不能超过8层。处于控制区域内的三号楼，设计方案出现了22层和16层二选一的竞争局面，其实无形中透露出有关部门已经达成的某种默契——作为浙江省第一个设计公开招标项目，三号楼将被特殊对待。

“当时建筑风向发生了变化，提倡建高楼节约土地，”张世勋说，“刚建成的15层的中国银行(行情论坛)大楼也为我们提供了一定的参照。”记者在现场看到，中国银行大楼位于延安路东侧，正对着医科大学，处于“建筑高度不能超过8层”的控制区域内。

据悉，在有关部门的肯定和支持下，三号楼项目由22层减为19层后得以上马，浙江省计经委为该项目拨款2100多万元。
博弈“西湖绝版地块”背后

医科大学位于西湖东面武林路以东、延安路以西、庆春路以北，距离西湖只有四五百米。这块100多亩的土地在2005年被拍卖时，因其绝佳的位置而被称为“西湖绝版地块”。

上世纪六七十年代，杭州市启动湖滨区域开发，南北向的延安路和东西向的庆春路被拓宽，医科大学的围墙两次后退。作为对学校的补偿，杭州市规划局将紧临医科大学的一块居民区划为医科大学的规划预留地。时任医科大学副校长（主管基建）的沈成芳对记者说，当时学校一年只有1000万元经费，也不可能通过市场筹集征地资金，这块地皮就一直没有拆迁。“上世纪九十年代初，浙江省计经委向学校提出征用这块地皮盖单位宿舍楼，被我们拒绝了。”

随着西湖湖滨地区交通和商业的发展，医科大学因其绝佳的地理位置变得炙手可热，打土地主意的机构络绎不绝。张世勋回忆说，学校最早和中国银行合作过，中国银行大楼建设期间借用学校的土地建了一栋两层楼房作为过渡，大楼造好后过渡房归学校所有。“后来陆续有单位来谈合作，建设银行想借我们的仓库建储蓄所，还有的单位想借学校南边靠东坡路的地皮建饭店。当时三号楼还没有建，学校用地本来就紧张，没办法合作。”张说。

医科大学的三号楼建成交付使用后，学校解决了用房紧张的问题，便开始谋划土地开发利用。“有一家生产录音带的日本企业，提出在学校图书馆位置造一栋楼，使用三年后该楼无偿转给学校，但学校领导有顾虑没有同意，”张世勋说，后来有家香港公司想买学校的一块地建楼，因为学校处在控制区域内，建筑高度和密度都有限制，香港公司测算后认为收益不佳便放弃了。

沈成芳表示，当时学校没有什么商业开发经验，管理体制上也有许多制约，多次尝试未果后土地利用的事情便放下了。1998年，作为全国首批高校合并试点，医科大学、杭州大学和浙江农业大学被并入浙江大学，医科大学成为浙江大学医学院，土地利用自然由浙江大学通盘考虑。

拥有4个校区、几万名学生的新浙江大学成为中国教育界的第一艘巨型“航空母舰”，急需修建一个统一的新校区。杭州市希望浙江大学在杭州城西买地建新校区，因为当时城西新区的开发刚刚启动，浙江大学新校区设在城西可拉动整个新区的发展。

浙江大学新校区一期于2002年10月竣工，总投资21亿元，其中17亿元是银行贷款，每年光利息就要支付六七千万元。浙江大学开了国内高校负债运营的先河，其敢于大额借贷的底气来源于主城区黄金地段的老校区的土地。据浙江大学原党委书记张浚生向媒体透露，杭州市政府曾多次劝说浙江大学用老校区的土地置换下沙大学城的3000亩土地，但学校没有同意。

据浙江大学房地产投资研究所所长赵杭生介绍，2002年，杭州的高校在政府的主导下掀起了外迁潮。当时，杭州在郊区规划了三个高校园区，将城区内的高校迁往高校园区，置换出主城区内的土地。“浙江大学老校区地块不断升值，其中湖滨校区因临近西湖土地升值的空间最大，置换土地学校得到的好处不多，学校更愿意通过市场化方式出让土地获得更大收益。”赵杭生说。

2005年10月8日，湖滨校区地块以15亿元的底价挂牌出让。10月21日，经过102轮举牌，湖滨校区地块被香港嘉里建设集团以24.6亿元拍得。据悉，24.6亿元土地出让款浙江大学获得其中的17.6亿元，杭州市政府获得7亿元。

政府与高校的合谋

浙江大学炸楼卖地得以还清欠债，由此引发了不少争议。

浙江大学一位不愿透露姓名的教授认为，将众多高校迁往郊区圈在一个地方办学，是中国的一大“恶习”。商业开发将高校在老城区积淀下来的人文、历史痕迹全部抹去，今后城区里恐怕只有地产，没有文化。

据杭州当地媒体报道，在杭州未来20年的规划中，浙江大学西溪校区（原杭州大学）、华家池校区（原浙江农业大学）都将被开发利用，市中心只保留玉泉校区（原浙江大学）。而早在2002年的杭州大专院校土地置换潮中，包括中国计量学院、杭州电子工业学院、浙江工程学院、浙江财经学院等院校已被迁往滨江、下沙高教园区，这些高校的土地都被出让进行商业开发。

赵杭生尖锐地将之称为“政府和高校的合谋”。赵认为，高校搬迁纯粹是受经济利益驱动。地方政府开发新城区，把高校迁移过去不仅能提升人气，还可以将高校在老城区的土地出让获取土地收益。

“老城区内几乎没有土地可以征用了，高校土地出让是目前政府大量储备老城区优质土地的唯一渠道。”杭州某地产商说，“杭州实行的是‘非饱和供应，有计划出让，持续保持卖方市场’的土地拍卖供应政策，湖滨校区地块卖出了天价，其示范效应将对杭州平均地价持续性上涨起到驱动作用。”

杭州是继上海之后建立土地储备中心的城市。设立土地储备中心的本意是收购破产或效益不高的国有企业的划拨土地，盘活闲置、低效利用的土地。然而在实际运作中，土地储备中心却成为政府“低进高出”，实现利益最大化的工具。资料显示，1999年～2000年，杭州土地储备中心收购土地的平均成本为69万元/亩，市场出让平均价格为147万元/亩；2002年，土地收购平均成本增加到约100万元/亩，而推向市场的土地价格高达600万元/亩。此后，杭州土地拍卖屡创纪录，湖滨校区地块拍出了2460万元/亩的天价。

在卖地聚财思路的驱动下，杭州房地产投资也逐年递增，房地产已经成为支柱产业。2003年～2005年，杭州市的房地产投资占全社会固定资产投资的比例保持在30％左右，占同期GDP的比重也连年超过12％。

政府垄断土地——土地升值——加大房地产投资——房价上涨——土地升值，在房地产的支撑下，地方经济进入一种政府调控的“良性”循环中。据统计，2002年，杭州市土地出让净收入占同期地方财政收入的25.3％；2003年，这个比重达到了58.6％；此后，这个比重一直保持在35％以上。

对地方政府过分依赖房地产的经济发展模式，有关专家敲响了警钟。国家发改委经济研究所经济形势研究室主任王小广警告说：“房地产是一种快速致富的模式，将经济增长建立在财富增长而非竞争力增长的模式，是十分危险的。”

透视

“房地产业的暴利已使地方政府、银行和房地产开发商组成利益共同体。”浙江大学房地产投资研究所所长赵杭生说——

地方政府成为最大的房地产开发商

“房地产市场已浮现泡沫。”中国社会科学院不久前发布的《2007年中国服务行业发展报告·房地产篇》指出，一些城市GDP增长主要依靠房地产带动，财政收入主要依靠土地经营收入，银行收益和资产质量依靠房地产抵押贷款，一旦房地产出现问题，将影响经济和社会发展。

统计数据显示，1998年，全国土地出让金仅占当年地方财政收入的0.8％；2004年，该比例高达47.0％，加上当年征收入库的房地产税、城镇土地使用税等，房地产业对地方财政的贡献率为51％！

在土地财政魔咒的蛊惑下，地方经济已不可避免地走向了房地产化。

房地产投资远远高于国际公认的合理水平

统计数据显示，2006年，全国房地产开发投资为1.94万亿元，占当年全社会固定资产投资的17.6％，占当年GDP的9.26％，远远高于国际公认的房地产开发投资占GDP比重5％的合理水平。

“过度发展房地产引起的投资过热，将导致社会资源配置失衡，积聚风险。”中国社会科学院研究员、城市经济专家刘维新认为。

按照上述观点，国内主要区域经济中心城市的房地产投资数据反映出，其房地产投资占固定资产总投资的比例远远高于全国平均水平，靠房地产投资拉动经济增长的模式存在明显的经济隐患。

2003年～2005年，北京市的房地产开发投资占固定资产投资比重连续3年都超过53％，位列全国第一；紧随其后的深圳、上海、广州，该比例也都连续保持在33％以上。

不单是领涨中国经济的龙头城市，杭州、南京、武汉、沈阳等这些具有代表性的区域经济中心城市，也无一例外地把房地产业作为经济引擎的加速“按钮”。统计数据显示，这些城市的房地产开发投资占其固定资产投资总额的比例连年都保持在30％左右，也就是说其经济活动总量的近1/3是围绕着房地产业进行的。

由于房地产投资的强力拉动，新一轮投资过热相应凸现。国家发改委经济研究所经济形势研究室主任王小广认为，房地产投资过热是近几年投资出现反复性过热的根本原因，房地产投资过度不仅直接使投资过热，而且使下游的钢铁、建材及其他相关产业投资过热。“房地产过度发展还加剧了社会分配的不公及潜伏着巨大的金融风险。”王小广说。

土地出让收入地方政府“第二财政”

中国社会科学院的上述报告指出，目前的商品房价格已远高于社会实际购买能力，按照国际经验标准，合理的城镇房价与家庭年收入比在2.6比1左右，而现在城镇房价与家庭年收入比平均高达7.6比1，有的地方甚至超过10比1。

如果以1998年开始住房分配货币化为起点，画出我国商品房价格变化曲线图的话，它将呈现出一条先平缓上升然后突然陡峭向上的斜线：1999年，全国商品房平均售价为每平方米2053元，一直到2003年都以每年同比上涨约3％的速度缓慢提升；2004年，商品房平均售价突然飙升到每平方米2714元，同比上涨15.1％。

2004年，国内多个城市的商品房平均售价远远高于全国水平，上海、杭州、温州、北京、深圳、广州、厦门等区域经济中心城市的房价涨势凶猛，是全国平均售价的2～4倍。2005年，上述城市的房价继续盘升，不少城市中心的商品房价格每平方米超过万元，上海甚至出现了均价11万元/平方米的天价楼盘。

将近几年商品房平均售价变化曲线与房地产开发投资变化曲线对比，二者相当吻合。这表明，规模庞大的房地产开发投资，为近两三年来国内房地产价格的疯狂上涨提供了支撑。

王小广认为，地方政府为追求政绩和短期财政收入最大化，选择了“房地产开发、城市基础设施建设及招商引资”的发展路径，“核心是围绕土地经营和房地产开发做文章”。

目前，全国几乎所有的城市都设立了经营土地的专门机构，其始作俑者是上海市。1996年，上海成立了全国第一个土地储备机构——上海市土地发展中心。该中心隶属于原上海市房屋土地管理局，是自收自支的事业单位，上海市政府在土地的收购、储备和出让方面并没有赋予其太多的权力，其运作轻强制性而偏市场化。而上海作为一个直辖市实行“两级政府，两级管理”体制，区级政府掌握着土地控制权，这也为土地中心收购储备土地增加了难度。截至2002年底，土地发展中心仅收购土地100余公顷。2002年11月，上海市把主要的国有一级土地开发企业和房地产公司组合成上海地产（集团）有限公司，土地发展中心更名为土地储备中心，实行“两块牌子，一套班子”的运作方式。

自此，上海的土地储备供应机制由市场主导型转变为政府主导型，储备土地效果立竿见影。2003年，上海公开招投标出让的土地达到1200多公顷，土地出让价格也呈逐年上升趋势。2002年上海土地出让均价为47万元/亩，2003年上升为105.4万元/亩，中心城区卢湾区的一块地创下了1527万元/亩的天价。2003年，上海市房地产业增加值占当年地方财政收入的33.9％，2004年上升为55.6％。

上海市的做法使许多地方政府洞悉了“芝麻开门”的秘密，纷纷设立土地储备机构代表政府收购、储备土地，实现对土地市场的高度垄断和控制，通过出让土地，鼓励开发房地产扩大地方财政收入。

土地出让收入成为地方政府名副其实的“第二财政”，地方经济因其逐利的本性被人为推入房地产化轨道。
房地产“挤出效应”已现

“如果你们在上海没有房产项目，可以听我一句劝告，投资房地产绝对是高回报的。”2003年9月，上海某高层官员在《福布斯》论坛上这样鼓动投资者。当年上海商品房均价为5881元/平方米，位列全国第一。

而早在该官员放言的三个月前，中央政府已经发出了预防房地产过热信号——2003年6月5日，中国人民银行下发121号文，提出“加强房地产信贷业务管理，控制个人住房贷款首付款比例”。

地方官员看起来多少有点不太合乎时宜的言论，折射出了地方政府对房地产业寄予的厚望或者说是依赖。在拉动GDP，刺激经济增长方面，房地产展现出了无与伦比的优势。

在房地产最狂热的上海，2004年房地产业对GDP的直接拉动超过18％，加上对钢铁、金融、建材、家电等相关行业的间接拉动，贡献率超过20％。而在其他大中城市，房地产同样被赋予支柱产业的角色，成为经济增长的“大功率发动机”。

“地方政府依靠房地产业拉动地方经济，短期内可以看到GDP增值、财政收入增加的效果，但从长远看不利于经济的可持续发展。”同济大学城市规划系主任赵民说。

而地方政府对房地产业的狂热，却是在中央政府的“鼓励”下形成的，其源头可追溯到1998年。1997年亚洲金融危机后，我国经济受困于增幅回落、国内有效需求不足，中央政府决定将发展房地产业作为提振经济的重要手段之一，中国人民银行先后出台了“加大住房信贷投入”、“开展个人消费信贷”的配套政策措施，扶持房地产业的发展。

地方政府很快从上一轮宏观调控（引子是1993年海口市、北海市的房地产泡沫）的束缚中挣脱出来，纷纷加大房地产开发投资。1998年，全国房地产开发投资为3580亿元，此后全国房地产开发投资一直以两位数的速度增长，2006年达到了1.94万亿元，是1998年的5.4倍。

中国人民银行在2003年发出“控制个人房贷”信号，表明在房地产持续上涨了5年后，中央政府的态度已经由支持发展转为警惕过热。而地方政府洞悉了土地财富的秘密，掌握了GDP快速增长的诀窍后，一场与地方银行联动的房地产投资热已无法避免。2003年～2006年，银行房地产贷款余额连续以两位数增长，2006年达到3.68万亿元，比2003年增长73％。

“房地产业的暴利已使地方政府、银行和房地产开发商组成利益共同体。”浙江大学房地产投资研究所所长赵杭生说，“地方政府已经偏离了其本身的定位，成为最大的房地产开发商。”

房地产业在国民经济中的作用越来越强大，目前的体制性因素使地方官员本能地趋利避害，靠房地产赚快钱是以任期内政绩为出发点作出的必然选择。但是，地方政府将过多的资金、资源配置给房地产业，将对其他产业产生“挤出效应”——比如制造业会因缺乏资金、技术支持而产业升级动力不足。同时，由于高房价与居民收入严重背离，居民将绝大部分收入用于商品房消费，其他消费被抑制。

“比较理想的状态是，地方政府通过房地产业获得资金，然后用这些资金扶持当地有竞争力的产业发展。”中国社科院经济研究所研究员左大培说，“由于房地产业回报太过轻松，地方官员出于短期政绩的考虑缺乏选择其他产业的动机。”

访谈

谨防高资产价格透支人口红利

访中国国际金融有限公司董事总经理哈继铭

《中国经营报》：如何看待目前不少地方财政收入依赖土地出让，投资倚重房地产而出现的经济房地产化现象？

哈继铭：经济房地产化的说法没错。出现这种状况的原因是1994年税改后，中央财政收入大幅增长而地方财政收入大幅减少，加上中央财政转移支付制度不是很健全，导致地方政府的事权和税权不匹配。地方政府要提供好的公共服务，在财力不足的情况下会采取其他办法获得预算外的收入，比如出让土地。

《中国经营报》：该如何解决这一矛盾？

哈继铭：不理顺中央和地方垂直财政关系，地方政府不仅出让土地的意愿强烈，而且对房地产有扭曲的需求。中央财政收入近几年以20％的速度增长，大量都花在社会保障中，但中央政府还有一个很大的财力没有用上，就是国有企业利润。2006年，国企利润占GDP的3.5％左右（7.2万亿元）。如果国家要求国企分红，国家可将这些分红所得转移支付给地方财政，不是按税收能力，而是按照地方支出需求转移支付，从而“烫平”各地对公共服务的需求。

《中国经营报》：现在房地产有过热倾向，对经济发展会产生怎样的影响？

哈继铭：房地产热的原因之一是资金成本过低，如果提高利率，房地产投资不会上涨这么快。还有一个最根本的动力来自人口结构的变化。上世纪五十年代初到七十年代末，我国人口出生率较高，现在这些人处于35岁～55岁的年龄段，占社会总人口的30％。这个年龄段的人收入较高，既要为孩子教育储蓄，也要为自己养老储蓄，储蓄率很高。高储蓄率使人们需要通过追逐各种资产来保值，对房地产业产生了推动作用。

这种情形在日本也曾发生过。二战结束后，日本的出生率非常高，1945年～1955年婴儿潮持续了10年。这些人上世纪七八十年代成家立业，社会储蓄率高，资金价格、利率水平低，股票价格涨了29倍，房地产价格涨了三倍。1990年，日本人口结构出现拐点，人口老龄化，经济放缓，资产价格过高且供大于求，房价、股价也随着下降。

《中国经营报》：我们会不会经历日本发生过的情形？

哈继铭：上世纪八十年代我国开始实行计划生育政策，现在35岁～55岁占人口的比重高，我们正享受人口红利，但总有一天会变成人口负债。我们测算人口结构拐点会在2010年～2015年之间出现。到时候，工作年龄段人口占总人口的比重会逐渐下降，将来是两个家庭的4个老人把资产传给2个年轻人，未来会出现房地产供大于求。

《中国经营报》：日本的经验教训对我们有何启示？

哈继铭：当年日本的利率水平很低，大家盲目追求资产保值，推高了资产价格。现在我们的利率水平和企业投资回报率相比过低，没有真实地反映出资产的回报。我们要防止人为推高资产价格透支人口红利，要尽量降低资产价格大起大落的风险，在未来人口红利消失的时候，才不会像当年的日本那样承受巨大的资产价格下降压力。

背景

日本的教训

1985年，日元大幅升值，房地产市场也随之急剧升温。在此后6年内，日本6大城市的商业地价狂涨3倍多，需求旺盛投机盛行，房价也不可遏制地持续走高。

当时，人们只相信土地价格只升不降的神话，争相购置房产地契，以至于土地价格高出美国3倍有余。日本总理府1987年的调查显示，超过半数以上的受访者认为：“只有土地是安心并且有利的。”与此相应，人们相信利率不变，企业从银行贷款非常容易。当时的情况是，借款方不考虑一旦利率升高还不起本息怎么办，贷款方也忘记了升息的风险，只是一味地贷款给房地产公司，并且天真地认为，如果这些企业暂时资金困难只需将手中的房子出售就可以解决问题。

这种情况没有引起日本政府足够的警惕，反而采取了不恰当的金融和财政政策，推动了房地产市场的疯狂。在情况最为严重的1987年，日本政府并没有采取任何宏观调控措施来缓解过热的市场，还错误地认为日本经济形势一片大好，任凭国家和民众全部卷入到泡沫中去。然而，1989年，日本股市大幅下挫，接着房地产泡沫破裂，带来了灾难性的后果。

此后10年，日本长期处于萧条期，经济增长始终徘徊于衰退与复苏之间，被经济学界称为“失去的10年”。直到2005年年末，日本经济才从可怕的低谷中走出来。

链接

土地出让金来龙去脉

1987年，我国开始征收“土地使用费”，主要用于地方城镇建设和维护。

1988年11月，《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》实施，“土地使用费”更名为“土地使用税”，中央财政和地方财政按5∶5分成。

1989年5月，因为许多地方出现瞒报土地出让收入，国务院下发《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，中央财政和地方财政分成比例调为4∶6。

1989年9月，财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定土地使用权出让收入先由取得收入的城市财政部门留下20％作为城市土地开发建设费用，其余部分中央财政和地方财政4∶6分成。但地方政府隐瞒土地出让收入的现象依然严重。

1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，“土地使用税”改称为“土地出让金”，中央财政和地方财政0.5∶9.5分成。

1994年，实行分税制，作为主体税种的增值税、所得税为中央、地方所共享，“土地出让金”作为地方财政固定收入全部划归地方所有。由于土地出让收入不进入地方财政预算，此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。

http://finance.phoenixtv.com/observe/200704/0407_190_98996.shtml