电信业体制变革和产业重组对邮政改革的启示

kiyuwwb

由于技术进步、市场需求和政策导向等方面的作用，电信产业的自然垄断属性日益弱化，为引入产业内外的竞争创造了条件。我国电信产业改革在走过十二年的艰难历程的同时，积累了极为丰富的产业重组、服务重塑和政府管制等方面的经验。它山之石，可以攻玉。研究“本是同根生”的电信体制变革规律，对邮政产业改革和在对邮政管制上的效率选择将会带来一些有益的启示。
　　
　　一、我国电信业体制改革和产业，组的特点
　　
　　我国电信业的改革，在融合了美国、英国、日本等国家的改革经验后，走的是一条独特的道路。美国是现代电信业的发祥地，是世界上电信业最发达的国家之一。与绝大多数国家不同，美国从未对电信业采取过国家垄断形式，美国的电信业一直是由私营企业垄断的。但美国在国内市场引入竞争时，以违反垄断法为由强制解体电信企业，借以打破垄断。较少有国家能够全部效仿美国的方式，但美国电信企业的竞争经验成为世界各国电信企业模仿的榜样，美国电信业的竞争与管制一直是各国制定电信相关法律和管制政策时参照的样本。日本是亚洲最早进行电信体制改革的国家，在对电信市场实施严格政府控制的同时，一直试图通过政策的设计寻求在新、老电信运营商之间的平衡。日本还走了民营化的道路，政府把原来掌握的电信企业的股份出售，从而实现民营化。受以上两方面的影响，日本电信市场很少出现恶性竞争和你死我活的争斗，电信改革体现了日本作为东方国家对于民族产业一贯的“过保护”特色。英国是欧洲各国中进行电信业改革的先锋，被视为将国有垄断电信体制推向竞争和私有化的典范。从1969年开始，英国电信业走过了政企分开、邮电分营、开放增值业务、将国营垄断电信企业私有化、以双寡头垄断方式在基本业务领域引入竞争、结束双寡头垄断导入全面竞争、对外开放进入国际竞争的全过程，走过了一条有步骤、有秩序、循序渐进的改革道路（陈卫华，2005）。纵观我国电信业的改革，具有以下特点：
　　
　　1、体制外培育
　　
　　电信体制改革先从体制外培育开始，国务院批准成立中国联通，即用“增量”来解决问题，以“增量”调整“存量”，“存量”激活“增量”。运作效果并不明显，所以，接下来就动用“存量”，对“存量”进行重组。
　　
　　2、行政拆分
　　
　　从体制外培育出一个“增量”－中国联通后，由于“存量”过大，形成不了竞争。到1998年底，中国电信已经成长为在所有国内电信业务上占据绝对主导地位的国际性大型企业，拥有世界上最大的网络（就独立的经济实体而言），固定资产6000亿元，固定电话主线数绝对数超过1亿条，移动电话用户数绝对数超过2100万户。而此时，中国联通的自有资产只有23亿元，为“中国电信”，的1/261；1998年电信业务收入不超过16亿元，为“中国电信”的1/112；其主打的移动通信的用户只有100多万户，为中国电信的1/20？。所以，就考虑要把“大”的拆分成“小”的，先按专业进行拆分，把寻呼、移动、卫星等专业分出来，再按地域进行拆分。通过几次大拆分，初步形成六个基础电信运行商。
　　
　　3、政府行为主导
　　
　　我国电信市场的改革和重组是以政府的行政手段为主。中国的电信企业在相当长的时期内都是国有企业，是百分之百的国有资产，近年来中国联通、中国移动、中国电信、中国网通的部分资产已陆续上市，但其股权的比例没有改变这些企业的性质。因此，我国的电信企业历来被视为中央和国务院直接领导的特大型国有企业，从成立联通到组建信息产业部、邮电分营，再到两度拆分、重组中国电信，电信业的改革是按照中央和国务院的指示来进行的。世界上其他以私有产权为基础的国家，非常困难地通过新进入者来增加市场均衡，而在我国凭借拆分重组比较容易地做到了，依靠的就是政府行为。我国凭借着社会主义经济制度以及电信企业的国有性质，为世界电信业的改革提供了一个特例。我国电信业体制改革和企业演变的过程，基本上都是政府行为，没有采取国外通行的市场方法和市场行为。
　　
　　4、逐步打破垄断
　　
　　我国电信市场的垄断随着改革的深入逐步被破除。在1999年电信拆分前，中国电信实行垄断经营，但是，这种垄断是国家垄断，不是企业垄断。因为垄断市场的企业是百分之百的国有企业，其运营完全是国家意志的体现，其利润完全属于国家。联通进入电信业，打破了邮电部的独家垄断，但我国电信市场上的双寡头格局是不对称的，邮电部在所有电信业务上占据绝对主导地位，而且集经营者与管理者于一身，既是运动员又是规则制定者和裁判。基于几个方面的压力，1998年，合并原邮电部和电子部，组建信息产业部，对部级机关和中国电信企业进行了较为彻底的政企分开，以推进我国电信企业的市场化改革，改善不合理的行政结构和市场结构来推行竞争，从而提高电信企业效率。在行政领域，通过政企分开和邮电分营，成立新的行业“管制”机构，避免了某个企业既是运动员又是裁判员的情况，尽量实现公平竞争；在市场结构上，对中国电信按行业和地区两次进行分拆，防止中国电信进行交叉补贴等不正当竞争行为；另外中国电信一分为四也可以减少竞争力量的悬殊差距，使分拆后的各个企业在更为有效的竞争中提高效率，这既可以为外资可能的到来做好准备，又可以提高民众的满意度。
　　
　　5、嫁接资本市场
　　
　　在六家电信公司中，中国电信、中国移动和中国网通在海外两地上市，中国联通在海内外三地上市。已上市的公司频繁地收购国内的电信资产，目前，中国电信业的主要国有资产基本上都进入了上市公司。电信业既是技术密集型也是资本密集型行业，通过资本市场的良好运作可以使企业快速成长壮大。通过各大电信运营商积极的融资行为，可以看出，我国的电信企业已经意识到资本国际化是实现企业国际化战略的重要环节，并且迈出了第一步。
　　
　　6、我国电信业的准入制度仍相当严格
　　
　　我国不仅非电信产业的企业要进入电信产业很困难，就是历史悠久的老牌电信运营企业在扩大业务领域方面也是困难重重。技术进步使得企业进入基础电信业以及扩大业务领域所需克服的地理障碍和技术障碍都大大减弱，有能力进入电信业的企业日益增多，同依然存在严格进入限制的矛盾日益突出，如不及时解决，可能会制约我国电信业的发展。
　　7、监管体制的不断调整和深化
　　我国电信业的政府主管部门过去长期以来由邮电部来担当，上世纪90年代以来政府的电信管理体制发生了两次重大变化。1994年3月，国务院批准改革邮电管理体制的“三定”方案，要求邮电部实行政企职责分开。当时的邮电部由于同中国电信存在着千丝万缕的联系，并没有很好地履行起促进公平竞争的义务。1998年，国务院在进行机构改革的时候，在合并邮电部和电子工业部的基础上成立了信息产业部。在国务院和社会各方面的推动下，随着电信市场的重组，信息产业部的规制角色和职能也发生了较大的变化。
　　
　　二、邮政产业的改革路径与电信业具有更多的相同点
　　
　　基于相似的经济技术特征、产业属性、历史渊源和相同的社会制度环境，我国邮政与电信业在改革路径上具有很多的相同点，主要表现在以下几个方面：
　　
　　1、改革实践滞后于立法
　　
　　无论是从国际经验、还是从我国发展实践来看，立法对于邮政、电信业的健康发展和体制改革的顺利进行无疑至关重要，政府管制的实施与市场竞争的引入必须依法进行。因此在电信改革之前，各国都通过立法的形式普遍制定了明确的目标，划分改革的阶段以及制定各阶段的政策措施。做到改革未动，法规先行。我国电信业的重组和改革是由政府少数部门的少数人决策进行的，当时既无《电信法》可依，又无条例、规章可据。今年是我国电信业改革的第十三年（如果从1998年算起，也有8年了），《电信法》千呼万唤出不来，以至电信市场的无序竞争愈演愈烈，远未达到国务院当初制定的“实现有效竞争”的目标。
　　
　　2、业务开放稳步缓行
　　
　　原中国电信、中国邮政垄断体制的本质在于国家实施行政限制，只允许一家国有电信或邮政企业提供电信或邮政服务。破除垄断，引入竞争，必然要允许更多的企业进入电信或邮政市场。在我国电信业的改革过程中，国家颁布了《电信条例》和一系列的管理规章、办法，缩小了垄断业务范围，扩大了竞争开放业务种类，增发了经营许可证。在十几年的改革过程中，国务院及其信息产业部采取了分步执行的策略，按照不同的标准把电信业务分为基础业务和增值业务，首先开放增值业务；把电信业务分为语音业务和数据业务，先开放数据业务；把电信业务分为固定网络业务和移动网络业务，先开放移动网络业务；把电信业务分为网络基础设施业务和电信终端用户业务，先开放终端用户业务。
　　在邮政市场准入和业务开放方面，几年来，国家邮政局出台了一些行政性规章，但在很大程度上遭到了民营快递公司和外国速递巨头的抵制，双方展开了持久的拉锯战。航空速递三巨头在中国跑马圈地的格局已然成型，广州、上海、香港地区已分别成为联邦快递、敦豪环球和联合包裹抢占中国这一亚洲增长最迅速的物流市场的制高点，基本完成了在中国的业务布局。中国邮政EMS尽管在国内快递市场仍属老大，但其市场份额已经从当初的97%下降到40%左右（冉孟顺，2005）。过去国内快递市场一直受到保护，但随着中国政府根据加入世界贸易组织（WTO）的承诺，向外资开放国内邮递市场，国际巨头正虎视眈眈，他们都会竞相进入这个市场，而且他们在中国的业务增长速度也相当惊人。
　　
　　3、资本运作助力产业国际化
　　
　　几大电信运营企业注入国际资本后，加快了我国电信企业体制的变革，提高了企业的竞争实力，帮助了电信运营商快速建立起了能够适应市场转变的法人机制、激励机制和监督机制。
　　未来的中国邮政集团公司在解决人员冗余、资产界面清晰和普遍服务成本结算等问题后，可借鉴中国电信、中国联通、中国移动、中国网通的上市方法，进入资本市场。邮政资本经营是业务经营高效长久发展的重要条件，恰当运用资本经营手段可以提高企业的经营水平，加快业务增长方式的转变和结构的升级。
　　当然，电信产业与邮政产业各有不同的特征，决定了两个产业在改革路径选择上的差异。中国电信产业的业务分拆与政企分开几乎同时进行。在对中国电信按专业进行第一次分拆后不久，在各大集团公司及其子公司成立的同时，开始组建从中央到地方（省、市、自治区）的电信监管机构。而邮政产业的改革是先组建各省、自治区、直辖市邮政监管机构，2006年9月15日，前省级邮政管理局全部成立，接着将在国家邮政局实行政企分开，组建新的国家邮政局（监管机构），组建中国邮政集团公司；成立中国邮政储蓄银行，由中国邮政集团公司控股。
　　
　　三、我国电信业体制变革和产业重组对邮政改革的启示
　　
　　长期以来，我国邮电合营，邮电部是既负责开展邮政具体业务，又是国家的行政机构，政企合一。这种经营模式对保障公民的通信权利、维护国家的安定团结和促进社会进步起了重要的作用。但是，随着通信技术的发展，以及世界各国邮电改革的深化，随着我国在申请加入WTO过程中对市场开放的承诺，随着国际运营商的进入和国内民营企业的发展，邮电管理体制已经不合时宜，1988年开始进行了分营。接着，我国电信业进行了两次规模巨大的拆分和重组，积累了很多成功的经验和失败的教训，对邮政的改革和发展具有一定的启示作用。
　　
　　1、邮政改革的选择目标模式是要符合邮政的发展现实以及我国经济发展和社会对邮政的需求
　　
　　根据国家的政治体制、经济发展水平、文化传统，中国邮政集团公司的运作应选择公共企业模式，提供准公共产品。邮政企业化运作的模式概括为三大基本类型，即公共企业、国有公司、股份公司。公共企业这种机构形态允许邮政经济独立，可以根据市场竞争的压力进行资源利用的有效管理。在经营和维护方面有自己的自主权，并努力按照商业公司的方式来经营，政府和邮政企业之间存在着众多的义务和责任，澳大利亚、美国和印度邮政依然保持公共企业状态。
　　
　　2、以“分业经营”为切入点，重构我国邮政的体制、机制和管理制度
　　
　　我国邮政的“分业经营”是指速递物流和普遍服务业务的分业经营。邮政分业经营后，速递物流将按照社会主义市场经济体制的原则和运行规则构建竞争性业务管理的组织架构，按产权多元化进行体制改造，按现代企业制度来重组企业。这将推动传统邮政的整体改革，要求对其控股的中国邮政也要按照企业公司管理模式进行改造，成立中国邮政集团公司，集团公司只能通过董事会实施对改革后的速递物流公司进行宏观监督、管理，这就要求中国邮政建立符合公司法的企业管理体制。中国邮政从速递物流突破，根据建立现代企业制度的需要，建立起符合社会主义市场经济竞争需要的企业的运行机制，如通过实施三项基本制度的改革，在分配制度上做到同工同酬、以岗定薪、岗变薪变、岗离薪无；在用工制度上通过实施全员劳动合同制做到员工能进能出，公平用工；在干部制度上通过引入竞聘制度，做到干部能上能下。这将能激发起全体员工经营好邮政企业的内在激情，促使中国邮政健康发展。
　　竞争性业务和普遍服务业务分业经营，就要求中国邮政认真研究两种业务分业经营后的管理体制、经营制度、市场竞争的对策、核算办法等，必将推动邮政业务重组工作。竞争性业务完全进入市场竞争，就需要按市场机制来重新调整。普遍服务业务就需要按照国家的要求和《邮政法》规定的基本服务标准组织生产。实现分业经营，有利于尽早建立中国邮政普遍服务的补偿机制，解决邮政普遍服务的亏损补偿，保证公用性的邮政企业的正常运行。
　　
　　3、组建后的中国邮政集团公司作为公用企业，其基本业务具有准公共产品属性，仍然要在政府的严格监管下经营
　　
　　我国电信公司化六年多来，虽然其公共产品属性比邮政要弱得多，但政府的监管一直在强化。如果用市场原则来引导和调节邮政生产，因边远地区和交通不便的贫穷地区的邮政通信需求量小，效益差，将无人愿意在这些地区提供邮政通信服务，这些地区的邮政通信需求将无法得到满足。世界上的邮政基本业务（不包括商业性邮件）按成本核算都是亏损的，都由政府用不同方式加以贴补。它不适用市场经济的规则。WTO致力全球服务贸易的自由化，但规定邮政服务市场除外。自从近代邮政问世一百多年来，没有一个国家的邮政市场是完全开放的，也没有一个国家不实行信函专营的。尽管近年来各国纷纷推出邮政改革方案，但没有一个方案提出废除信件专营的。最激进的方案也只是建议政府降低信件重量限制而已。因为否定信件专营，实质上就是否定邮政。信件传递一旦不专营了，邮政就没有存在的必要了。
　　现行《邮政法》规定邮政有提供普遍服务的义务，但没有规定普遍服务的应有权利，没有规定资金从哪里来，没有补偿机制作保证，普遍服务就不能落实。又如，党政机密邮件的传递，以及党报、党刊的“摊派式”发行，应用何种方式向邮政贴补亏损，从未明确。中国邮政在实现普遍服务的过程中，承受着大量的亏损。1998年邮电分营之后，国家对邮政补贴的“8531”计划也在2002年底结束。对普遍服务每年的亏损，中国邮政只能采用交叉补贴的办法，以速递、物流、邮政储蓄等有盈利的项目来支撑。但是，近些年来，随着电信和信息技术的高速发展，邮政业务中信息传递的部分业务被大量替代，市场份额下降。从上个世纪80年代中期开始，国外实力雄厚的邮递类公司如美国联合包裹公司（UPS）、美国联邦快递公司（FDEX）、敦豪快件有限公司（DHL），荷兰天地货运公司（TNT）等开始进入我国市场，同时，国内还涌现出数十万家民营快递企业。这些公司对邮政物品寄递类业务冲击较大，使得邮政赢利性业务的市场份额不断缩小，运营陷入困境，难以支撑普遍服务所需的资金。在这种情况下，我们主张一方面通过强化邮政专营权来维持国家邮政的市场份额；另一方面通过立法建立普遍服务基金制度，通过国家财政专项补助、转移支付、税收减免等方式解决。
　　
　　4、在进行邮政产业规制主客体再造过程中，正确处理竞争与管制的辨证关系
　　
　　即使在引入竞争后，依然应该强调管制的作用。虽然技术发展能逐渐淡化邮政产业自然垄断的特征，但并不能完全消除这些特征，邮政网络价值与网络规模之间的关系仍然没有改变，应走规制和市场力量相配合的道路。省级邮政监管机构要集中精力抓好包括地方性法规在内的邮政法规的贯彻执行，加强执法监管，为邮政通信发展营造规范有序、公平竞争的市场环境。蒋媛媛（2006）认为，待时机成熟时，再将邮政规制职能转移到邮政系统外的第三方，设置独立于所有邮政市场主体的规制机构，做到规制机构与邮政企业机构分开、人员分开和财务分开。通过没有利益关系的第三方进行公正规制，有利于摆脱邮政主管部门与邮政企业的利益纠缠关系。
　　
　　5、在中国邮政储蓄银行的运行上，要正确处理资本运作与企业实际运作的辨证关系
　　
　　在市场经济环境中，邮政储蓄银行的发展除了依靠业务层面的运作外，还有赖与资本层面的运作，适度有效的资本运作是必需的。按照《邮政体制改革方案》的要求，邮政储蓄改革的主要内容是：在继续依托邮政网络经营的基础上，邮政储蓄业务与邮政业务实行分账核算，独立经营，并按照金融机构改革的方向，成立由中国邮政集团公司控股的中国邮政储蓄银行，所有邮政金融业务划归邮政储蓄银行管理，实现金融业务规范化管理。但邮政储蓄资金是政策性金融的资金来源，这是导致邮储改革滞后的重要原因之一。我国政策性金融的根本问题在于我国投融资体制改革不到位。在邮政储蓄银行成立后，政策性金融的资金来源继续由人民银行承担，可能不再符合入行的职能范围。政策性金融可以发行金融债券来筹资，特别是农业发展银行的筹资任务可能要由中央财政来承担。在这种情况下，邮政储蓄的改革应当考虑财政和政策性金融的利益，可以保持一定比例的邮政储蓄资金购买农业发展银行的金融债券，整合邮政储蓄与我国投融资体制的改革。
　　
　　6、尽快修改出台新的《邮政法》，为改革后的不同市场主体开展公平竞争提供法律保障
　　
　　2003年11月的《邮政法》修改稿第五稿提出，“500克以下信件寄送由邮政专营”，此举引起了德国敦豪等四大国际快递和民营快递企业的普遍异议。2006年1月，《邮政法》修改稿第七稿再次引发快递业的广泛争议。2006年4月，该修改稿接受全国人大审议。《邮政法》第七稿第十条规定：“信件的寄递业务由邮政企业专营，但是国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件速递业务除外。”也就是说，350克以下信件将归属邮政专营。目前，我国有数十万家民营快递企业，300多万名快递从业人员，承担了80%以上的同城快递服务和60%以上的跨省市快递服务，这些民营企业经营的大部分业务在法律通过后将成为非法，将对我国整个邮政市场产生巨大影响。笔者认为政府部门应通过立法，从有利于建设和谐社会的角度协调中国邮政集团公司与民营、外资快递企业的利益关系，寻求各方之间利益的平衡点，形成中国邮政市场的有序、有效、适度竞争的局面，促进我国邮政普遍服务功能的实现，共同做大做强邮政产业。