2020年中国城市体系框架

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南京大学城市与资源学系课题组

　　一、城市体系现状分析


　　（一）城市体系的基本特征


　　从总体上看，中国城市体系呈现如下现状特征。


　　1.城市规模分布以中小城市为主


　　从城市数量的分布看，中国城市体系规模结构呈宝塔形，下边大上边小，结构基本合理。城市人口数量的分布则呈葫芦形，两头粗中间细。在全国范围内已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城市体系。2002年全国设市城市有660个，人口规模（按非农业人口）在100万人的城市有48个，占城市总数的7.27%，城市非农业人口占全国人口的41.53%，城市平均人口规模达222.12万人；50万一100万人以上的城市有65个，占城市总数的9.85%，城市非农业人口占全国人口的16.76%，城市平均人口规模达66.19万人；20万一50万人以上的城市有222个，占城市总数的33.64%，城市非农业人口占全国人口的26.38%，城市平均人口规模达30.51万人；小于20万人的城市有325个，占城市总数的49.24%，城市非农业人口占全国人口的15.32%，城市平均人口规模达30.51万人。


　　2.城市职能综合与专业兼备


　　中国现状城市职能一般可以划分为综合型城市和专业型城市两大类。


　　（1）综合型城市。由于历史上长期形成了超稳定结构的中央集权的封建统一国家，自古以来中国即相应形成一整套自上而下的各级行政管理中心，因此，行政中心城市特别发育。1957~1978年间实行计划经济体制，由行政管理职能来带动各类经济因素的增长，从而形成了一批不同层次的行政职能与经济职能融于一体的综合型城市。这类城市的等级层次为：中央直辖市一省会（或自治区首府城市）一地级市一县级市。直辖市中，北京、上海的影响力要远远大于天津和重庆。省会或自治区首府城市无论是人口规模、经济实力，还是在国家经济发展中都具有重要的地位。省区内地级的中心城市通常是历史上传统府城的延续，也有一些是由专业型的工矿城市进一步发展成为综合型的地区政治、经济、文化中心的。中国县制是一个历史悠久长期稳定的基层行政单位，县级市大多是通过撤县建市而形成的，一般都是县域政治、经济、文化中心。


　　（2）专业型城市。这类城市又可细分为五类。①交通型城市。中国城市发育历史久远，早期依水而筑，水运发达。近代以来，通过铁路、公路、航空和管道运输的建设，与历史上的港口共同形成一批交通枢纽城市。中国现状城市分布具有沿海、沿江和沿线（铁路和公路）的特征，据统计，中国70%左右的城市的区位由交通指向决定。②资源型城市。中国目前还有不少资源开发型城市，它们主要分布于资源赋存地。有些城市由于矿产资源开发历史较久，城市职能已在不同程度上向综合型方向发展。③边境口岸和经济特区城市。改革开放以来，中国相继建立深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区城市，海南全岛设经济特区后，岛上的海口、三亚、通什、琼海、琼山、儋州等市亦均具有特区城市性质，经济特区城市连同沿海对外开放的许多港口城市，成为国家对外开放的前沿阵地。④历史文化和风景旅游城市。中国是世界上旅游资源最丰富的国家，其数量之多，种类之全，质量之高，堪称世界第一。中国各地壮丽的山河自然风景和灿烂的历史文化古迹互相交融，共同构成了具有自然、人文特色和风格的旅游区、旅游城市。⑤国际化城市。20世纪80年代以来，经济的全球化和城市的国际化已经成为当代世界发展的两大趋势。中国改革开放以来，东部沿海地区经济快速发展，北京、上海、深圳、广州、苏州、大连、青岛、厦门、杭州、宁波等大城市正逐步融人世界城市体系。


　　3.城市空间分布差异明显


　　由于历史、地理和社会经济发展多种因素的影响，中国城市分布近代以来一直呈现自东而西由密到疏的空间分布特征。建国后国家加强了中西部地带城市的建设，但到2002年这种东密西疏的城市分布格局并没有根本的改变（表1）。



　　从城市规模分类看，东部地带集中分布着56.3%的特大城市、47.7%的大城市和49.5%的中等城市；在中部地带，大、中、小城市分布比较均衡；而西部地带则表现为以小城市占优势的地域城市分布特征（表2）。



　　中国城市的空间分布偏集于沿海，尤其集中分布于长江三角洲、珠江三角洲、京津唐和辽中南城市密集区。在1999年，珠江三角洲、长江三角洲、京津唐环渤海三大城市群创造的国内生产总值达到28 565.2亿元，按可比价格计算，比1995年增长56.1%，占全国GDP 34.9%。2002年三大城市群GDP分别占全国的10%、18%和7%。由此可见，三大城市群已经成为中国经济发展的核心地区。


　　（二）城市体系存在的主要问题


　　1.城市化水平低，城市数量偏少


　　我国虽然经过近二十年的快速发展，城市化水平有了较大幅度的提高，但与世界相比，中国城市化水平仍然偏低。有关资料显示，世界城市化水平在2002年已达到47%，中国低16个百分点，严重滞后于世界城市化进程。截至2002年底我国城镇人口已超过5亿人，但设市城市仅660个，我国城市数量明显偏少。


　　2.城市体系发展不完善


　　中国许多经济区内的城市职能结构趋同，职能分工不明显，城市之间横向联系薄弱，社会劳动和经济职能分工不十分明确，经济、人才、信息、资本交流缺乏畅通的渠道。城市体系内各城市之间区域性交通、通信等基础设施不够完备。与此同时，城市建设资金也非常短缺。西方发达国家城市建设投资一般占GDP的5%，固定资产投资的10%，而中国分别是2.2%和4%。


　　3.资源与环境约束明显


　　我国是一个资源短缺国家，尤其是水资源、耕地资源人均占有量小，生态环境脆弱区多，对城市化与城镇发展提出了严峻挑战。全国人均水资源量2 340立方米，仅为世界平均值的1／4。人均耕地面积也只有世界平均数的1／2。全国水土流失面积367万平方公里，约占国土面积的38%；荒漠化土地面积不断扩大，约占国土面积的27%；草地退化、沙化和碱化面积逐年增加，约占草地总面积的1／3。


　　二、城市化水平与城市人口预测


　　世界城市化的历程表明，虽然各国城市化的速度和模式千差万别，但都与其经济发展水平和所处的发展阶段密切相关，存在内在的规律性。


　　（一）总人口预测


　　关于我国总人口发展预测，国内外许多学者和机构做了大量的工作，这里仅引用其结论，作为预测我国城镇人口的参数。


　　（1）联合国预测。根据联合国经济及社会事务部人口司发表的《2300年全球人口预测》，到2300年世界人口将达到90亿，其中中国人口约为12.85亿，并预计中国将在2030年人口达到峰值，届时人口总数将超过14.5亿。


　　（2）世界银行预测方案。世界银行1984年经济考察团采用世界银行的标准方法，对我国1980~2100年总人口进行了三个方案的预测，其中预测（B）的推算同我国政府为2000年所订的人口目标为12亿相吻合，根据这一推测，2000年时我国总人口为11.96亿，2050年为14.497亿，到2100年趋于不变，稳定在15亿的水平上；预测（c）则按我国总生育率1.5计，一直维持到2040年，然后再回到更替水平。根据这一预测，2000年人口约为11.8亿，2050年约为10.85亿，及至稳定时（2100）可望下降到8亿左右，接近于我国的理想适度人口。


　　（3）按生育率预测方案。1979年底宋健等根据当时世界银行1980—2100年的三种人口预测方案所能得到的不完全资料，采用生育率=1.0、1.5、2.0、2.3和3.0五种生育率，对未来100年内中国人口的发展趋势做了多方案预测，即：今后100年我国人口将达到21亿一43亿。但若生育率取2.O以下，与中国妇女的临界生育率相比较小，因此采用不同时期不同生育率的方案，更切合实际，第一方案，若育龄妇女生育率从1982年的2.63下降到1990年的1.7，从1995年以后长期保持在1.5，我国总人口2001年达11.91亿，2025年12.21亿，2049年10.26亿，2079年7.09亿人；第二方案，若育龄妇女生育率从1982年的2.63逐年下降，1990年降到1.7，1995年降到1.5，2001年开始恢复到2.0，则我国总人口2001年达11.91亿，2025年13.23亿，2049年12.78亿，2079年11.67亿。


　　（4）理想适度人口。按照控制人口数量，以使人口的增长与社会经济发展相适应，与自然资源利用和环境保护相协调的要求。我国总人口到2025年达到12.5亿～13.0亿，2050年达到13亿，是比较理想适度的人口规模。


　　（二）GDP预测


　　李京文预测中国在2000—2050年间人口、经济增长以及结构变化情况为中国国内生产总值（GDP）增长率的基本趋势是逐渐缓慢下降，50年的平均增长率为5.8%（表3）。


　　党的“十六”大提出到2020年，国内生产总值比2000年要再翻两番，届时国内生产总值将达到360 000亿元人民币，年均增长7%以上。



　　（三）人均GDP预测


　　闫荣国、赵关维2003年建构“我国人均GDP的混合时间序列模型”，依据混合模型对我国2001—2010年人均GDP的预测，情况见表4。



　　如表4所示，2001年我国人均GDP约为7 551元（2000年价格），落人上面预测区间内，而点预测值的预测误差为一1.59%；2010年人均GDP为13 694一14 124元，比2000年的7 084元翻一番，实际人均GDP年均增长7%。


　　（四）城市化水平预测


　　根据诺瑟姆规则，一般情况下，城市化水平达到10%表明城市化进程开始启动；城市化水平达到30%，城市化进入快速发展阶段；城市化水平达到70%，城市化进入平稳发展阶段。


　　按照诺瑟姆“S”形城市化过程，中国的城市化进程开始于1949年，城市化水平为10.64%；2002年中国城市化水平高达39.09%，已经进入城市化快速发展阶段。根据世界银行专家研究表明，世界各国的城市化水平与人均GDP存在相关性。据统计：人均国民收入7 000~10 000美元，城市化程度在70%；人均国民收入在3 000美元以上，城市化程度在50%；人均国民收入在1 000美元以上，城市化程度在30%；人均国民收入在1 000美元以下，城市化程度在30%以下。


　　从中国的实际情况来看，1996年城市化水平首次突破30%，2003年人均GDP首次突破1 000美元。本次预测根据这一假定，应用上述GDP总量和总人口预测结果进行城市化水平的预测（表5）。



　　据2001年联合国人居中心《2001年全球人居报告》预测，2015年世界城市化水平将达到53.4%，2030年达到60.3%。其中：发达国家将达到79.7%和83.5%，发展中国家将达到48.9%和6.2%。该报告也预测中国城市化水平将达到40.7%和50.3%。


　　借鉴国外城市化的经验，我们认为：中国完全有可能在未来30—40年内使城市化水平达到70%左右。按此速率计算，未来城市化水平年均提高将达到1.0—1.2个百分点，是1978—1998年年均增长速度的1倍左右。这样，2010年城市化水平将达到44%左右，2015年城市化水平达47%左右，2020年将达52%左右（表6）。



　　（五）城市人口预测


　　2001年联合国人居中心《2001年全球人居报告》曾经预测中国城市人口2015年达到5.77亿，2030年达到7.52亿。我们认为：在“十一五”期间乃至2020年，我国人口城市化过程会加速，城市化水平可以保持年均提升1个百分点，城市人口数会高于2001年联合国人居中心的数值，每年将新增城镇人口2 000万左右。至2010年，大陆城镇人口可能达6.2亿人，占当时总人口的47%；到2020年，大陆的城镇人口将达7.7亿左右，占当时总人口的比重将达到55%左右。预计到2010年，全国设市城市将增加到800个左右，2020年达到1 000个以上（表7）。



　　三、城市等级规模结构


　　2002年，全国设市城市、城镇人口、城市规模等数据见表8。



　　预计到2010年按城市的农业、非农业户籍统计，上海、北京将成为2个千万人口以上的超巨型城市；500万人口以上的巨型城市将有天津等5个；300万～500万人口的超大城市将发展到约10个；100万一300万人口的特大城市将达到40个以上；50万～100万人口的大城市将达到近百个（表9）。



　　四、国际化城市


　　形成国际性城市需要创造如下条件：①完善的市场经济制度；②发育良好的城市密集带和城市密集区；③超大城市人口规模；④发达的城市经济。中国正处在转型经济时期，沿海地区已经形成珠江三角洲、长江三角洲和京津唐城市密集区，在这些地区具有上海、北京、香港等800万人口以上经济发达的超大城市。中国已经具备了国际化城市发展的基本条件（图1）。“十一五”期间中国城市体系功能再造主要在于国际性城市职能再造。



　　（一）、全球城市区域


　　全球化使越来越多的大都市人口向巨大城市集聚。在1950年，纽约市还是全球唯一人口超千万的大都市，到了1975年，人口千万的大都市已增至5个。据估计，在2005年全球最大城市东京人口将接近2 700万人，巴西的圣保罗则有望接近2 000万人，墨西哥城人口为1 900万人、孟买l 800万人和达卡1 500万人，还有16个其他城市人口会超过千万。到2015年时，超级大都市可达21个。


　　改革开放以来，随着城市经济与社会的迅速发展，在我国东部已初步形成了三块跨省市的，以巨型、超巨型城市为依托的城市密集区。根据2002年的统计，长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区以2%的国土面积容纳了约17%的人口，生产约30%的经济总量，成为我国社会主义现代化建设的骨干和“龙头”，并在亚太地区和经济全球化竞争中占有越来越大的市场份额。（表10）



　　“十一五”期间，中国要参与经济全球化，并在国际经济中占有相对重要的地位，就需要建立若干全球性的城市。由几个全球性的城市再组成全球城市区域（the global urban region），共同面对全球化的挑战和城市乃至区域间的竞争。中国三大城市群人口约占全国的17%，外向型经济却占了近乎垄断的地位。


　　综上所述，不难看出，长江三角洲和珠江三角洲是中国未来经济增长最快的地区，在不久的将来，中国GDP增长的50%以上将出在这两个地区。中国未来经济发展的重心将集中在以上海为中心的长江三角洲大都市连绵带和以香港一广州为中心的珠江三角洲大都市连绵带。以上海一南京一杭州和香港一广州一深圳为核心的地域，通过核心城市的国际化战略，具有建设全球城市区域的基本条件。


　　（二）国际化城市


　　在全球化背景下，国际化城市发展对于中国经济融入世界经济体系，中国城市体系接轨世界城市体系都具有十分重要的战略地位。随着中国加入世界贸易组织，国内市场和国际市场的接轨，未来这类城市有可能发展成为亚洲或世界具有重要作用的经济中心。据此，集中力量培育上海和香港作为全球城市区域的核心城市，北京作为全球城市培育，广州、深圳、天津、青岛、大连、南京等发展成为国际性城市。通过这些城市的培育来带动中国城市在全球经济中的参与力度，提高中国城市发展的竞争力，尽快实现与世界城市体系的顺利接轨。


　　1.全球城市


　　（1）香港。2002年香港的经济规模相当于大陆的16%。香港的人均GNP约为上海的7倍，银行存贷款额是上海的10倍，在空港客货运、海港集装箱运输上具有巨大的优势。目前香港已经发展成为很有实力的国际性城市，是中国南方的首位城市。从20世纪50年代到20世纪90年代末香港是整个中国大陆唯一的外贸中心，在20世纪80年代到20世纪90年代是整个中国这个全球增长最快的经济体的金融中心和物流中心。中国加入世界贸易组织以后，因经济体太大，且国土面积也大，不能满足一个金融中心和物流中心发展的现状，新全球城市区域的建设与发展必然会影响香港的经济转型和功能定位。香港要依据传统的优势行业金融及相关服务业、现代物流业、北迁的制造业调整城市功能定位。香港应该立足珠三角全球城市区域，发展成为中国的金融、物流和贸易中心，珠江三角洲的经济中心。树立港珠一体化的理念，利用CEPA优惠政策，成立中港自由贸易区，营造深港联合体发展成为中国的三大经济中心之一，利用中国与东盟的交合部位发展成为亚洲之都。


　　（2）上海。上海曾经是著名的世界性大都市。目前，上海仍然保持着中国大陆最大制造业中心和最大经济中心的地位，是长江三角洲地区经济发展的龙头。2001年，上海市以全国1%的人口、不足全国0.1%的土地面积，提供和创造了全国5.2%的国内生产总值、12.2%的财政收入和11.9%的外贸进出口额。上海拥有发达的制造业、大规模的港口吞吐能力和高水平的科技力量，又有良好的投资与融资环境，雄厚的外商资本，内外兼容的金融市场，比较开放的观念和体制，灵活的市场经济的传统，广阔的国内腹地，方便的进出世界经济体系的门户区位和海空交通设施，完全有可能成为长江三角洲全球城市区域的核心城市，最终发展成为世界城市。21世纪初期是上海加快建设国际经济、金融、贸易和航运中心，初步确立现代国际大都市地位的关键时期。上海作为长江三角洲全球城市区域中心、世界城市的定位，对推进长江三角洲一体化发展，中国经济参与全球竞争具有十分重要的战略意义。


　　2.国际性城市


　　世界城市体系随着国际产业分工、国际贸易全球化、世界经济一体化和经济区域集团化的过程重新构造，若干具有全球信息节点的城市将发展成为国际性城市。国际性城市是全球性经济组织和金融活动中心、新兴产业的生产和创新基地，也是一个国家实现同世界经济联系的桥梁和纽带。


　　（1）北京。北京的优势是作为中国的政治、文化中心，已经具有良好的亚太区域性政治事务、商务等国际职能，它已经是中国最大的国际旅游中心。它发展成国际性城市的主要潜力体现在北京是中国教育、科技最发达和人才最集中的地方。北京在未来的国际性城市发展中，其职能主要是政治、文化、科技和金融中心。从全球政治多极化、经济全球化、文化地方化的发展趋势看，北京不适宜作为世界城市来建设，而应从国家首都的层面扩展其国际性功能。首先，发展为中央政府服务的服务业，注重国家层面的政治、科技和文化中心建设。其次，利用全国信息中心区位，建设与世界其他重要城市信息交流的枢纽。再次，利用中国加入世界贸易组织之机，举办奥运会之利，加快城市基础设施建设和市民文化素质的提高，尽快融入全球化的步伐。


　　（2）深圳。深圳作为中国改革开放的前沿和窗口，经济国际化程度高，开放的层次高、领域宽，已连续10年进出口贸易额在全国大中城市中排名第l位，工业总产值仅次于上海，预算内的财政收入全国排名第3位，GDP在大中城市排名第4位。2003年深圳的国内生产总值已经达到2 860亿元，人均GDP居全国首位。深圳外商投资企业超过11 000家，世界500强企业70余家落户深圳，内地驻深企业机构9 000家。现有跨国公司130多家，其中进入全球排名前100名的超大型公司有53家。深圳市要成为一个国际性城市，其发展轨迹应是现代化区域制造业中心一区域性专业国际城市一国际化大都市。深圳是中国唯一具有海陆空港口的城市，具有建设成为金融业、物流业支撑的港口型国际化城市的条件。近期，深圳应以CEPA为切入点，通过实现与香港产业结构的对接，实现深港经济一体化，完成区域性国际化城市的建设目标。在中长期，应把世界贸易组织作为深圳国际化的大平台，完成全方位融人世界、建设洲际型国际化城市甚至更高级的国际化城市的目标。


　　（3）青岛。青岛是我国重要的外贸港口城市，沿黄河诸省甚至全国参与环太平洋经济合作的重要门户，国家8个国际会议城市之一。青岛的综合经济实力在全国城市中居第11位。青岛海港是中国少有的天然良港，港口腹地广阔，通航140多个国家和地区，吞吐能力已达亿吨，是我国最大的国际集装箱中转港。作为我国重要的工业基地，青岛市工业规模多年保持在全国的前10位。青岛市也是我国五大外贸口岸之一，现已形成遍布140多个国家和地区市场的多元化出口格局，已经具备建设国际性城市的基本条件。战略重点主要在于下述四个中心建设：第一个是区域性国际金融中心；第二个是区域性国际贸易中心；第三个是区域性国际信息中心；第四个是交通枢纽与物流中心。


　　（4）大连。大连是我国最具开放色彩的城市之一。2002年国内生产总值达到1 406亿元，人均国内生产总值3 056美元。大连工业基础雄厚，工业门类齐全，综合配套能力较强，是国家重要的工业基地。大连金融业发展迅速，已成为中国北方地区外资银行最集中的城市。到2002年底，已有14家外资银行和金融机构在大连开设了分行或设立了办事处，与世界150多个国家和地区建立了结算网络，现已发展成为中国北方最大的国际结算中心。大连建设国际性城市，关键在于使用好港口这个进出国际市场的通道，充分发挥区位优势和港口优势，成为中国北方通往世界各地的枢纽港，大力发展口岸经济，加快金融商贸发展，建设先进工业生产基地，发展进出口和转口贸易，使大连成为东北亚地区的重要国际商务中心，集度假、购物、会议和展览于一身的国际旅游胜地。


　　五、国家枢纽城市


　　中国现有特大城市34个，一般都是综合性的区域中心城市，已经成为中国经济结构调整、高新技术产业发展和生产性服务业发展的核心，也是区域发展的增长极。“十一五”时期，这些城市应被作为国家枢纽城市进行建设。


　　大区中心城市。大区中心城市包括沈阳、天津、武汉、南京、广州、西安、重庆等七个城市，它们既是香港、上海、北京三个国际性城市与世界经济接轨的“二传手”，又是国家和区域发展的枢纽。


　　区域性中心城市。区域性中心城市是指跨省域中心城市。中国地域广大，人口稠密，地区发展差异性很大，培育和发展区域性中心城市有利于促进地区经济社会协调发展。“十一五”时期区域性中心城市建设的目标是：将现有政治中心、生产中心的职能进一步向综合性中心城市引导。这类城市主要包括哈尔滨、郑州、长沙、杭州、宁波、苏州、厦门、兰州、乌鲁木齐、成都和昆明等。


　　省域中心城市。省作为一级行政区域，其经济社会发展具有一定的独特性，省域中心城市是促进省级经济社会发展的辐射中心。省域中心城市主要是各省省会城市，包括长春、济南、呼和浩特、石家庄、太原、合肥、南昌、福州、海口、银川、西宁、南宁、贵阳等城市。


　　地区中心城市。地区中心城市包括省内和省际两种类型。省域内发展条件的差异性，形成不同类型的经济区，地方中心城市一般都是地级市，经济辐射力强，成为省内经济区的经济社会发展中心，如大庆、包头、唐山、柳州和芜湖。各省相邻地区往往会出现具有跨省域影响力的城市，成为跨省域经济区的中心城市，如江苏省的徐州、湖北省的十堰和江西省的九江等。这类城市基本上都是由专业职能城市向综合性功能城市转变而成。


　　六、城市体系发展轴


　　在近二十年时间内，中国生产力布局和区域经济开发的重点主要集中在沿海和沿江两个地区，形成“T”字形战略布局基本框架。中国地域广大，城市体系发展应采取点一轴一面相结合的空间开发模式，以点带轴、以轴促面，最终实现全国城市网络式发展的空间格局（图2、图3）。




　　（一）全球城市体系的对接


　　为适应经济全球化趋势，进一步提高对外开放水平，选择一些城市密集区为基地、大城市为网络节点，构造对接全球城市体系的空间结构。


　　（1）北京一天津一唐山城市密集区为基地，北京一天津为复合核心，天津、唐山等为门户，带动华北地区、西北部分地区开发开放。


　　（2）辽中南城市密集区为基地，沈阳为核心，大连、营口等为门户，带动东北、内蒙古东部等地区开发开放。


　　（3）山东半岛城市密集区为基地，济南、青岛为核心，青岛、烟台等为门户，带动华北、华中部分地区开发开放。


　　（4）长江三角洲城市密集区为基地，上海为核心，上海、宁波、连云港、厦门等为门户，带动华东、华中地区和西南、西北部分地区开发开放。


　　（5）珠江三角洲城市密集区为基地，香港、广州为核心，香港、广州、深圳、湛江、北海等为门户；带动华南地区和西南、华中部分地区开发开放。


　　（6）西北部以西安、兰州、乌鲁木齐等为核心，以新欧亚大陆桥为通道，实施东、西双向对外开放，并进而带动西北地区开发开放。


　　（7）西南部以重庆、成都、昆明、贵阳等为核心，重庆、成都、南（宁）北（海）钦（州）防（城港）及云南若干对外开放城市为门户，带动西南地区开发开放。


　　（二）三条纵向国家轴


　　1.东部纵向城市发展轴


　　沿海经济带是中国目前工业基础雄厚，科学技术、文化教育水平较高，商品经济比较发达，交通通讯线网密集，与国内外具有广泛联系的地区。自1979年中国实行沿海发展战略以来，中国沿海自北而南成为全国地域经济开发最得力、对外最开放的地区。珠江三角洲、长江三角洲、环渤海湾经济圈和福建东南沿海城镇群均分布在这一地区。以沿海高速公路和沿海快速客运铁路专线以及沿海港口集装箱干线为主体的东部沿海大通道，要进一步加快建设东部沿海城市发展轴。该发展轴由沿海、京沪、哈大一京沈铁路沿线城市发展轴组成。


　　2.中部纵向城市发展轴


　　中部城市发展轴由京广铁路沿线城市发展轴和京九铁路沿线城市发展轴组成。


　　3.西部纵向城市发展轴


　　包兰一宝成一成昆铁路沿线构成西部纵向城市发展轴。


　　（三）两条横向国家轴


　　1.沿江横向城市发展轴


　　长江流域面积几乎占全国国土面积的1／5。这里积累和聚集了巨大的生产力，人口占全国1／3强，工农业产值则占2／5。将来长江势必成为中国乃至世界最大的产业密集带，开发潜力极大，发展前景广阔。沿江经济发展轴地域经济开发目标，将以长江为枢纽，充分利用各种资源优势，积极开发流域经济，逐步建成内外相联、各具特色、综合发展、开放式的大流域经济轴带，成为中国经济布局东西联动的重要通道。沿江国土轴上的一级城市节结点主要以成都、重庆、长沙、武汉、合肥和上海等省会城市和直辖市为中心，一级开发轴线主要是由连接一级城市节结点间的交通干线，如铁路、公路、水路、航线等主干线构成。沿江国土轴上的次级城市节结点则以地级城市为主，次级开发轴线由连接一级城市节结点与次级城市节结点间以及次级城市节结点间的交通干线构成。沿江国土轴上的一级重点发展区主要包括以成都和重庆为中心的成渝经济区，次级重点发展区则主要以沿江分布的中等城市为中心形成的经济发展中心区。


　　2.欧亚大陆桥沿线横向城市发展轴


　　欧亚大陆桥国土轴主要是指沿欧亚大陆桥由东向西延伸的产业和城市聚集轴线，东起江苏连云港、西至新疆阿拉山口，其纵向延伸100—150公里范围的经济地带，其西部地区涉及陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆，连接欧洲各地的铁路干线，是一条贯穿东西、连接欧亚的大动脉，也是中国东西走向的另一条重要的国土轴。欧亚大陆桥国土轴内部的经济发展水平很不平衡，由东而西基本呈递减的态势。欧亚大陆桥国土轴的开发重点放在基础设施和生态环境的建设上，特别是要加大对铁路、高速公路、航空线路、光缆、输油和输气管道、大型港口等设施的建设，以及重点生态脆弱区域的恢复和建设，通过基础设施和生态环境的建设推进西北地区能源、原材料的开发，改善西部地区投资环境。目前，在欧亚大陆桥国土轴上的关中经济区、河西走廊经济区已经初步形成，它们将与西安、兰州等核心经济区相连接，带动整个西部经济快速发展。欧亚大陆桥国土轴的开发有利于发挥连接东亚和中亚的区位优势，以及农牧业、能源、矿产资源丰富和军工企业的优势，以亚欧大陆桥为纽带，加快水利、交通建设和资源开发，形成全国重要的棉花和畜产品基地、石油化工基地、能源基地和有色金属基地。


　　七、城市体系空间格局


　　根据区域经济发展状况、城市密集程度、交通联系条件和行政区划因素，对全国城市的空间分布类型进行城市密集区、城市群和城市发育区的划分。国家城市体系由6个城市密集区、7个城市群和17个城市发育区组成（图4）。



　　（一）东部城市发展区


　　东部城市发展区自然条件优越，区位条件理想，地区综合经济实力雄厚，人口稠密，大多数省区的大、中城市比较发达；以特大城市为中心的城镇体系已初步形成，城市化水平处于中等发展阶段，城镇体系已初步形成珠江三角洲、长江三角洲、京津唐、辽中南、胶济沿线、闽东南沿海六大城市密集区。另外还有与中部地带相连的若干个城市发育区。该区以经济全球化为方向，以高度集约化经济为特色，参与经济全球化过程，积极利用国内、国际两种资源和两个市场，加强与内地城市的水平与垂直联系，形成分散组团式城市密集区。在“十一五”时期，采取“以六大城市密集区为基础，网络带动、面域推进”的空间开发战略，加强六大城市密集区之间联系，形成快速交通和通讯网络，构建中国环太平洋沿岸城市走廊。


　　1.城市密集区


　　主要有辽中南、京津唐、胶济沿线、长江三角洲、闽东南沿海、珠江三角洲城市密集区（表11）。



　　2.城市发育区


　　主要有河北中南部、苏鲁皖交界地区、广东南部、广西南部、海南东部等城市发育区组成（表12）。



　　（二）中部城市发展区


　　中部城市发展区地理位置重要，是联系东部和西部地带的纽带，经济基础良好，分布着较多重要的农业生产基地和加工工业、能源原材料工业基地。该区城市化处于初期向中期加速发展阶段，部分省区大、中、小城市相当密集，空间分布相当集中，已基本形成城镇体系，同时存在部分省区城镇体系不够完整，缺乏经济中心城市，城市空间分布过于分散，或城市首位度偏高、缺乏承上启下的次经济中心城市，或中心城市在区域经济格局中的地位不够突出等现象。“十一五”时期，中部城市发展区拟采取“以城市群和交通干线为依托，实施轴向扩展，点面结合”的空间开发战略。以京广、京九两条南北纵贯铁路为主轴，以哈大铁路沿线、滨洲一滨绥铁路沿线、同蒲铁路沿线、陇海铁路商丘一洛阳段、赣鄂湘长江段为五大副轴，建立便捷的交通通讯网络，使其逐步成为带动中部地带城市和经济发展的强大轴带。重点发展省域中心城市和地方中心城市。以省域中心城市为中心，建设联系地方中心城市的快速交通干线，构成省级城镇布局的骨架。该区域形成了4个城市群和6个城市发育区。


　　1.城市群


　　主要为江汉平原、中原地区、松嫩平原、湘中地区城市群（表13）。



　　2.城市发育区


　　主要为黑龙江省东北部、吉林中部、山西中部、安徽中部、江西北部、内蒙古中部城市发育区（表14）。这些城市发育区人口密度普遍较低，大多为每平方公里200—300人，国内生产总值在2 000亿元以下，少的不到百亿元，其他一些主要经济指标都明显低于城市群。



　　（三）西部城市发展区


　　西部地带地域辽阔，能源矿产资源丰富，人口密度低，经济社会发展水平相对落后，生态环境脆弱，城市化发展仍处于初级发展阶段。今后应当以工业化为目标，走以发展大、中、小城市为重点的集中型城市化道路，把推进城市化的重点放在改造现有的中心城市和培育发展新的经济中心上。“十一五”时期采取“以点为主，点轴结合”的空间开发战略，采取集中开发、集中投资的方法，依托中心城市，选择若干基础好、交通条件便利的城市，逐步建设成具有一定辐射力的中等城市，并在一些条件具备的地方发展少数大城市，有重点地发展内陆边境口岸城市，重点发展县城、工矿区和工贸城镇，逐步形成协调发展的、开放式的城镇体系雏形。同时，极化与扩散相结合，提高滴流效应，迅速改变城市孤岛式发展、辐射带动能力低下的局面。加快建设西部中心城市与中部和东部中心城市联系快捷的国家干线公路、铁路和航空港。加快区域和省域中心城市的产业结构调整，向综合性经济中心方向发展。依托黄河中上游、新疆塔里木盆地、陕西榆林地区、贵州黔西一六盘水地区能矿资源的开发，培育发展地方性中心城市。形成若干陆路开放城市，带动西部地带经济的发展。


　　1.城市群


　　主要有四川盆地、三峡地区、关中地区三个城市群组成（表15）。



　　2.城市发育区


　　主要有宁夏内蒙古黄河上游沿线、甘肃青海、新疆天山北麓、贵州中部、云南东部、西藏城市发育区（表16）。






　　八、相关政策与措施


　　（一）在妥善解决好“三农”问题的基础上推进城市化


　　中国是一个传统的农业大国，又是一个人口大国，因此农业和粮食问题一直是中国发展的最基本和最重要的问题，农业是基础任何时候也不能动摇。近年随着城市经济社会事业的迅速发展，城市二、三产业的繁荣，全国有1亿左右的青壮年农民流入各级各类城市中打工，形成了一支流动性强的准城市化大军，相应乡村也出现了所谓“空心村”“空心户”现象，随着城市的扩张，位于城郊的农村也渐成“城中村”。中国是一个社会主义国家，要走共同富裕的道路，不允许通过剥夺农民来推进城市化，目前中国进入了城市化加速发展时期，特别要注意不能忽视农业的发展和不能损害农民的利益。


　　（二）通过建设生产要素市场推进城市化


　　城市化是工业化的结果，是社会经济发展到一定阶段的产物。因此，在实施积极的城市化战略时，不能为追求提高城市化水平而人为地扩大城镇人口规模，也不能用强行改变行政建制（如县改市、乡改镇）的办法来提高城市化水平，而是要通过发展第二和第三产业、使经济要素向城镇集中来推进城市化。在市场经济体制条件下，各项经济要素的集聚是非常重要的。生产要素只有集聚到一定规模才能降低成本、产生规模效益；只有集聚，上下线相连的生产链才能形成。生产要素的集聚，其中最主要的是生产要素中最重要的人的集聚。


　　（三）因势利导协调发展推进城市化


　　在计划经济体制时代，中国曾经实行严格控制大城市规模的政策。实践证明，其效果不好，使得一些大城市的带动辐射作用未能充分发挥出来，对整个社会经济的发展不利。在市场经济条件下，各个城镇规模的扩大和缩小是由其城镇本身在市场中的运作情况所决定的，有一定的规律性。但市场经济本身也有局限性和盲目性，国家要进行宏观引导。因此，城市化的发展既要遵从经济规律，国家又要给予指导和调节。及时修订《城市规划法》第4条“严格控制大城市规模”的提法，按照市场经济条件下效益优先的原则，对不同地区、不同环境约束条件下的大城市确定不同的环境容量，制定不同的发展政策。


　　（四）合理调整城市布局和行政区划


　　在过去20年，中国在许多方面市场经济的机制已经开始运作，尤其改革扩大了城市自主权，使城市政府获得相当的独立发展资源，已有能力为市民和企业创造更好的发展空间。尽管如此，中国现行的城市政府等级和管理体系在国家资源（包括土地、资本、劳动力、技术、信息和基础设施建设等）分配和事权分享方面存在很大的差别。由于城市级别和管辖范围及其事权是目前中国城市政府获得再分配资源的主要来源，因此，城市地方政府最关心的是外生行政级别的变动和行政区的扩大。首先，应该防止主要依靠行政区划变更推进城市化的模式，除极少数地区外，应该停止“县改市”“乡改镇”等类的审批；其次，尽快解决一个城市多头管理的问题，实现城市政府和区域政府的合理分离和分工；第三，调整行政区划，适当扩大基层行政区划的范围。彻底改变过去那种依靠“县改市”“县改区”“乡改镇”等通过“翻牌”方式提高城市化水平的做法，设立市镇建制的标准要相对稳定，城镇人口统计口径也不宜频繁调整。建议从第六次人口普查开始，按照国际通行规则，建立按照常住地和职业特点划分的城镇人口统计口径。


　　适当降低设市标准。中国是世界人口大国，也是设市标准最高的国家。这对于新城市的发展，特别是小城市发展形成一定的限制。从中国城市化的客观要求看，建议把设市标准由6万人降低到3万人，使更多有条件的地方按城市标准进行规划和发展。另一方面，建议提高设镇标准，东部地区由目前的2 000人提高到5 000人，中西部地区由2 000人提高到3 000人。因为建制镇规模过小，难以形成基本的城市规模，不少地方在“撤乡并镇”中出现了“有城无市”的现象，实际上并不具备发展城市的基本条件。


　　（五）增加直辖市数量，推行县辖市行政区划改革


　　推行行政区划改革，缩省并县，省县直辖，县下设市，增设直辖市。在保持相对稳定的前提下，与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展需要逐步进行。通过增设直辖市逐步划小省份；通过市县脱钩、改革市管县体制，减少行政管理层次；通过增设县级市适应农村剩余劳动力转移的需要，承接大部分农村向城市转移人口，并调动地方发展和竞争的积极性，激发县域经济发展活力。撤并乡镇，试点县下设市。


　　（六）开放城市户籍管理制度


　　在条件成熟时自下而上地依次放开小城市和大中城市，最后是省会城市和直辖市的户籍管理。用10~15年的时间，建立起新的户籍登记办法，用身份证制度代替现行的户籍管理制度。逐步打破长期限制中国劳动力流动、影响人力资源合理配置的根本约束。对具有投资移民性质的城市新增居民，要有相应的优惠政策。逐步放弃农村和城市户口分离的做法，建立全国统一的户口制度。进一步放开对农民进城落户的限制，实行出生地一定不变，居住地按规定登记的制度，相应确定按居住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，并解决好新入城居民就业、求医、子女入学等问题。（作者：南京大学城市与资源学系课题组 课题组成员：顾朝林 陈璐 代媚媚 李震 丁睿 庞海峰 沈政）