美国劳工标准与贸易政策挂钩战略研究

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一、美国劳工标准与贸易政策挂钩战略的历史回顾
　　
　　所谓劳工标准，一般是指国际劳工组织（ILO）标准中的核心标准，即结社自由、集体谈判、禁止童工、同工同酬、就业非歧视以及最低工资等。将劳工标准与贸易政策挂钩的国家首推美国。美国将劳工标准与贸易政策挂钩的历史大体可分为如下几个阶段：
　　1.第一阶段（1890年代中期到1980年代中期）：对进口产品实施劳工标准
　　1890年，美国颁布法令，禁止进口囚犯生产的产品。
　　1930年，禁止进口的范围扩大到所有强制性劳工生产的产品。
　　1933年，国家产业恢复法（NIRA）提出了公平的劳工标准条款（后被最高法院裁定违宪）。
　　1974年，《贸易法》第502（a）条确认了国际认可的工人权利：①结社权；②组织与集体谈判权；③禁止使用任何形式的强迫劳工；④儿童就业的最低年龄；⑤在最低工资、工作小时、职业安全与健康方面可接受的工作条件。1974年，颁布普惠制（GSP），140个发展中国家和地区的近3000种产品免税进入美国市场，不与劳工标准挂钩；从1984年的修正案开始，禁止总统给予不采用国际认可的劳工权益的国家以GSP待遇，于是，普惠制（GSP）在劳工标准上的规定与美国的优惠贸易减让联系了起来。并且规定对GSP的资格是强制性的；如果GSP被取消或暂停，这个国家必须重新申请；近年来采取一年一审议的办法。
　　1984年，《贸易与关税法案》禁止将优惠待遇扩展到不采用国际认可的劳工权益的国家。
　　美国国会在1988年的综合贸易法案中批准了两项工人权益的规定，一是将工人权益和贸易政策挂钩作为美国在乌拉圭回合谈判中的主要谈判目标；二是授权总统将任何外国由于否认国际认可的劳工权益带来的竞争优势视为不公平的贸易行为。301条款对限制美国商业或为之带来负担的“不合理”行为进行贸易制裁。明确提出的不合理行为有：无结社及与资方谈判的权力、强迫劳工、无童工的最低就业年龄、无最低工资和最长工作时间、无职业卫生和安全方面的规定。因此，美国的贸易法超过了通常的核心劳工标准的范围。
　　美国国会2002年通过的贸易立法指出，假如总统能继续督促贸易伙伴履行它们的承诺，即强有力地推行国际所公认的劳工权利，那么同实现其它谈判目标一样，国会将授权总统就新的双边、地区及全球贸易协议进行磋商。
　　2.第二阶段《1980年代中期到1990年代中期》：劳工标准从贸易领域扩展到投资领域
　　1985年，对海外私人投资公司的规定进行了修正，只有对那些正在采取措施并执行国际劳工标准的国家投资的项目，海外私人投资公司才可以提供政治风险担保。此外，从海外私人投资公司接受担保的美国投资者必须保证不干涉其海外雇员的劳工权益，要遵守当地的劳工法。海外私人投资公司不鼓励在沙特阿拉伯、卡塔尔和阿联酋进行投资。最近的法律禁止国际开发署使用资金援助有违劳工权益的活动。
　　1986年，美国在非洲的公司被要求遵守公平的劳工标准，相似的条件附加到1987年美国参加世界银行的多边投资保障机构之中。
　　1988年，国会指示在新成立的多边投资担保机构中的美国代表发挥作用，将一个国家是否给予本国工人国际认可的劳工权益作为是否提供贷款或提供担保的考虑因素。要求财政部向国会报告这一政策的执行情况。
　　1994年，美国要求其在国际金融机构（如世界银行等）的执行董事支持国际认可的劳工权益；审查对这些权益产生负面影响的贷款和其他项目，每年向国会报告政策执行情况。
　　3.第三阶段（1990年代中期）：劳工标准与对外援助挂钩
　　1993年，美国对外援助拨款法案做出修正，禁止美国在以下情况下提供援助：援助用于外国建立出口加工区或者用于指定的区域；在出口加工区或指定的区域内，国家的税收、关税、劳工、环境以及安全方面的法律部分地或根本未得到执行。
　　
　　二、美国劳工标准与贸易政策挂钩战略的发展趋势
　　
　　1、持续地在多边贸易体制中推行劳工标准与贸易政策挂钩
　　
　　1948年，由美国推动筹建的国际贸易组织的《哈瓦那宪章》中，就列有公平劳工标准的条款。随着国际贸易组织的流产，贸易与工人权益挂钩在国际政策中沉寂下来。GATT条款中未包括涉及劳工条件的条款。
　　1953年，美国国务院非正式提出要在关贸总协定中写入禁止不公平劳动的条款。由于其他国家对于不公平的定义未达成共识，这项建议未获采纳。
　　1974年，《贸易法》授权总统使东京回合谈判采取公平的劳工标准，于是在1973－1979年的东京回合中，美国倡议就采取公平的劳工标准问题建立相关的多边协定，但只有斯堪的纳维亚各国响应，广大发展中国家成功地抵制了其动议。
　　1988年，美国的《贸易竞争法》首次将“持续否定工人权利的行为模式”列入不合理外国贸易做法清单，对所谓不尊重“世界公认的雇员权利”的国家挥舞大棒。
　　1993年，在“乌拉圭回合”谈判的马拉喀什会议上，美国等发达国家提出在国际贸易规则中设立“社会条款”，把贸易和劳工标准联系起来，但因为发展中国家的反对而未成功。
　　1996年12月，在新加坡的WTO第一次部长级会议上，以美国为首的发达国家的成员在维护人权、保证公平竞争的借口下，坚持把劳工状况和劳工权益为主要内容的核心劳工标准作为大会议题。尽管发展中国家的成员坚决抵制，但在发达国家成员的坚持下，最终以妥协方式把核心劳工标准作为“新题目”列入议题，并放在宣言的显要位置。
　　1999年11月，美国正式向世贸组织提出议案，建议在西雅图会议上成立“贸易与劳工”工作组。1999年12月，在美国西雅图召开的第三次WTO部长级会议上，劳工标准问题再次引起激烈争论。1999年12月2日，克林顿在WTO的大会上发言，声称要将不符合劳工标准的国家生产的产品排除在美国市场之外。此后，大会围绕劳工标准问题在会议有关工作组展开了激烈辩论。由于发展中国家的成员与发达国家的成员的尖锐对立和在自由贸易等一些重大问题上各方无法达成妥协，谈判破裂，结果西雅图会议没有取得任何实质性成果。
　　
　　2、以双边贸易协定为突破口加强劳工标准与贸易政策挂钩的示范效应
　　
　　美国在全球多边贸易体制下推行最低的劳工标准进展艰难的情况下，积极地在双边方式或区域方式下以倡议、自由贸易区和先行试验的方式推行最低的劳工标准。
　　（1）以倡议的方式推行最低的劳工标准。1983年美国国会提出的加勒比盆地倡议，要求总统在给予加勒比国家向美国出口的产品免税待遇时，考虑这些国家提供给工人的工作场所的条件以及工人是否享有集体谈判和组织的权益。1992年又加上了强制性的标准，要求总统不要给予未采取措施给工人提供国际认可的劳工权益的国家以优惠待遇。
　　（2）通过自由贸易区的方式推行最低的劳工标准。1992年底，美、加、墨达成《北美自由贸易协定》（NAFFA）。1993年12月，又签署了NAFFA执行法以及NAFFA工人安全法，将劳工合作协定纳入其中。北美的劳工合作协定（NAALC）完全是在美国的努力下达成的，是美国国会批准NAFFA的条件之一。美国试图通过建立劳工合作机制监督墨西哥劳工法的执行，以逐步提高墨西哥的劳工标准并使之符合美国的利益。
　　然而，NAALC的制定并不是美国的最终目的，而是作为美国在世界贸易组织的多边体制下推行劳工标准的一个战略举措。1995年美国总统经济报告就明确宣称，本届政府要在国际上推动劳工标准有所建树，欲将北美自由贸易区的劳工合作协定模式推广到世界贸易组织的多边体制之中。尤其值得注意的是，从NAFTA以及最近的美洲自由贸易区情况来看，有关劳工标准的内容早就超出了乌拉圭回合谈判所涉及到的范围。这是一个重要的信号。
　　（3）先在较小的范围内进行试验，然后在更大的范围内推行劳工标准。美国在1998年就和柬埔寨签订了一个协议：如果柬埔寨能够改善劳动条件，保障工人的基本权利，美国将给予其商品以更大的市场。美国用这种办法促使柬埔寨政府采取改善劳动条件的现实措施。美国政府和柬埔寨政府以及国际劳工组织共同参与这件事，请国际劳工组织监督柬埔寨工厂的劳动状况，他们通过观察定期提出报告。从1999年到2004年，这个协议已经实施了5年。
　　
　　3、联合其他发达国家通过国际组织推行劳工标准与贸易政策挂钩
　　
　　（1）在推行劳工标准与贸易政策挂钩方面，美国与其他发达国家有着共同的价值取向，其做法有着惊人的相似之处，实际上，劳工标准问题首先是由欧洲人提出的，他们同样关注劳工标准与贸易政策挂钩的问题。在《罗马条约》缔结之时，法国因恐其他成员国雇佣低薪女工而对本国服装业造成冲击，强烈要求载入男女同工同酬规定（见《罗马条约》第119条）。2002年1月，欧盟推出的新普遍优惠计划（General Scheme of Preference，GPS ）与劳工标准密切挂钩：确保尊重核心劳工标准的国家关税减少两倍，如果欧盟认为申请国能符合国际劳工标准，在WTO规定的基础上其大量产品的关税将减少7%，否则，只减少3.5%。新计划还规定，“严重而系统”损害核心劳工标准的国家将被排除在所有GPS优惠关税之外。由此可见，在推行劳工标准与贸易政策挂钩的问题上，美国有着强大的同盟军。
　　（2）其他国际组织的态度也为美国推行劳工标准与贸易政策挂钩创造了条件。首先，国际劳工组织（ILO）是其重要依托。在劳工标准与贸易政策挂钩的问题上，国际劳工组织的态度已从消极转向积极。ILO曾有三个总干事在向ILO提交的年度报告中讨论了社会条款问题，分别是在1973年、1988年和1994年。1973年考虑了将贸易与劳工权益挂钩，但是没有任何结果。1988年也进行了讨论，还是没有结果。
　　由于发达国家努力将社会条款纳入GATT/WTO，NAFFA劳工合作协定以及几个国家的国内政策将劳工标准和普惠制挂钩，ILO感到了压力并对此问题表达了看法。1994年年会以后，国际劳工办公室第一次完成《世界贸易自由化的社会尺度》报告，讨论了将社会条款可能纳入GATT中的手段。由于将社会条款包括进GATT涉及到协议文本的修改，短期内不可能达成一致意见，首先是将社会条款纳入到GATT中。手段包括：1.如果社会条件的标准实在太低，可以考虑将之视为第16条中的补贴措施；2.在可能的情况下，将保护劳工权益作为第20条的一般例外；3.通过第23条的丧失或损害条款来处理劳工权益。
　　其次，1999年，联合国提出的企业界的《全球契约》（Global Compact），直接鼓励和促进“企业生产守则运动”的推行。该契约要求跨国公司重视劳工标准、人权和环境保护，以克服全球化进程带来的负面影响。并提出包括尊重人权、支持结社自由和集体谈判权、禁用童工、反对强迫劳动、消除工作场所歧视以及发展与采用环保科技等内容的9项关于社会责任的原则和核心内容。2000年7月，《全球契约》论坛第一次高级别会议召开，参加会议的50多家著名跨国公司的代表承诺，在建立全球化市场的同时，要以《全球契约》为框架，改善工人工作环境、提高环保水平。《全球契约》行动计划已经有包括中国在内的30多个国家的代表和200多家著名大公司参与。全球的雇主虽未接受将“社会条款”与国际贸易规则联系起来的主张，但为了企业的市场准入，正在积极开展“社会认证”活动，并表示接受联合国秘书长安南提出的“全球契约”。
　　
　　4、官民密切配合推行劳工标准与贸易政策挂钩
　　
　　从表面上看，推行劳工标准与贸易政策挂钩是政府行为，但这一行为有着强大的社会支持作后盾。其中包括工会组织的支持。工会组织认为：贸易影响了工作机会；“贸易降低了某些产业的工资”；贸易降低了劳工标准。工会组织通过积极的游说鼓励美国通过贸易谈判来改善劳工标准，尤其是发展中国家和地区的劳工标准。
　　值得注意的是，官民密切配合推行劳工标准与贸易政策挂钩战略的特点是民间力量打前锋，政府部门推波助澜。例如，1997年成立的美国经济优先认可委员会（CEPAA），积极关注劳工条件。其后更名为国际社会责任（SAI），其实际运作条件和CEPAA相同。该机构设计了社会责任8000（SA8000）标准和认证体系，同时加进了一些国际人权专家认为对社会审核非常重要的因素。SAI顾问委员会有28个成员，14个来自美国，其中一个是SAI的会长，来自亚太地区的成员只有一人。然而，28人中只有22人有表决权（另外6人只有在正常成员缺席时才有表决权），而美国的14人都有表决权，占近2/3。前克林顿政府对SAI表示了极大的支持，并要求与美国签订合同的供应公司尽可能达到SA8000标准的要求。
　　
　　三、美国推行劳工标准与贸易政策挂钩战略的目的
　　
　　美国推行劳工标准与贸易政策挂钩战略有双重目的：
　　
　　1、借实施劳工标准之名，行贸易保护主义之实
　　
　　这从社会倾销论和贫困化进口论的盛行中可以看得很清楚。社会倾销是指由于种种原因致使工资低及其他社会条件低劣形成的出口竞争优势，又称为社会福利倾销。社会倾销论认为，这是一种极不公平的竞争行为。其结果会诱使社会条件较好的国家资本外投，反过来迫使发达国家降低劳工标准以留住被低劳工标准所吸引的资本，从而又动摇整个社会的福利制度。故制定“劳工标准”是防范不正当竞争、恢复和维持公平竞争局面所必需的；贫困化进口论认为，由于发展中国家劳动密集型产品的出口导致发达国家非熟练工人失业增加，与熟练工人的收入差距拉大，并导致贫富分化加剧，购买力分布面变窄。故应通过制定“劳工标准”，规定最低工资、工时、工作环境的健康与安全条件等，以减少发展中国家的劳工供给，促使工资上涨和劳动密集型产品的价格上升，从而改善发展中国家的贸易条件。
　　
　　2、以劳工标准为借口，通过贸易渠道实现政治干预
　　
　　许多现象表明，美国在劳工标准问题上正从低工资、低生活水准等经济方面不断向结社、集会、罢工等政治方面扩展与升级。而这又是以人道主义论为其理论基础的。人道主义论认为，一些发展中国家大量使用童工及强制性劳工，报酬低且工作环境恶劣，妇女、少数民族人士和持不同政见者备受漠视，出口加工区规避有关劳工法令，工人集体谈判力量薄弱，政治统治较为专制等等，故应在多边体制中消除非人道行为，应对违反核心劳工标准的国家施压，促使各成员方努力提高境内的劳工标准，以达到《建立WTO协定》序言中所阐明的“提高生活水平”和“保证充分就业”的目标。这种劳工标准政治化的倾向，为美国向第三世界倾销其人权理念和价值标准提供了借口，使发展中国家面临着严重的威胁。因为许多发展中国家都采用外向型经济发展战略，与国际市场联系比较紧密，对贸易的依存度较大。美国以贸易相威胁，过早地把不符合发展中国家实际情况的劳工标准强加于发展中国家，客观上降低了发展中国家发展经济的能力。在这种情况下，贸易日益沦为霸权主义的工具，成为美国向发展中国家进行“政治倾销”的重要渠道。
　　
　　四、美国推行劳工标准与贸易政策挂钩战略：中国面临的挑战与对策
　　
　　1、美国推行劳工标准与贸易政策挂钩战略给中国造成的压力
　　
　　美国国务院2004年度各国人权报告的中国部分指责说，中国工人没有权利自由组织或参加自己选择的工会。他们经常需要长时间地工作，这不符合法律有关每周标准工作时间的规定。中国没有全国统一的最低工资标准，职业健康和工作安全状况“仍然严重”
　　美国的劳联－产联（AFL－CIO）就一直在指责中国有计划、有步骤地关押政治犯，使用劳改犯，不允许非官方工会活动，工人待遇低等等。一些劳工组织和跨国公司还针对中国的劳工间题，制定了专门的“工厂守则”，要求中国的出口加工企业遵守。如美国国际劳工权利基金（ILRF）、全球交流组织（Global Exchange）等21个劳工组织、消费者组织、人权组织联合起草，并由多家跨国公司签署了“中国商业原则”。据美国相关商会组织调查，目前有超过50%的跨国公司和外资企业表示，如果SA8000标准实施，将重新与中国企业签订采购合同。2002年9月，广东省中山市一家约500人的制鞋企业因未达到当地法律规定的最低工资标准，曾被客户停单两个月进行整顿。2002年7月，因发生女工中毒事件，一家台资制鞋企业曾一度陷入全部被撤单的困境。近几年来，沃尔玛先后在广东深圳、东莞和福建莆田等地设立了30多人的劳工监督部门，沃尔玛、家乐福、欧尚、翠丰、耐克、锐步、阿迪达斯、迪斯尼、美泰、雅芳、通用电气等60多家跨国公司在我国已经检查了10000多家工厂，50000多家工厂被要求随时接受检查。一些劳资关系和谐，遵守劳工标准的工厂得到更多定单，获得了更大发展；一些违反劳动法规，劳资关系紧张的工厂被取消供应商资格，甚至被迫关闭。
　　
　　2、审时度势，积极应对
　　
　　劳工标准与贸易政策挂钩是一把双刃剑，虽然在将二者挂钩的问题上发达国家与发展中国家之间仍存在着较大的分歧，但它却是一种历史的发展趋势。因此，面对劳工标准与贸易政策挂钩的浪潮必须审时度势，积极应对。
　　首先，应当进一步完善劳动法制建设。以《劳动法》、新《工会法》的颁布实施作为标志，我国劳动法制建设获得了长足发展。但是，我国的劳动和社会保障立法仍然滞后，需要加快立法步伐，需要更全面地与国际劳动立法接轨。
　　其次，要在国际劳工领域活动中争取主动。中国是国际劳工组织（ILO）的创始会员国之一，到2003年9月底，中国共批准了23个国际劳工公约。然而，ILO中的国际自由工联（ICFTU）和少数西方国家，以中国批准公约较少为借口，对中国进行诬蔑和限制，这对我们在国际劳工组织开展活动已造成不利影响。此外，从根本上说，中国作为一个大国，对所参加的国际组织如果只承担很少的公约义务，必然会在信誉上受到影响并在实际中受到限制。反过来说，中国适当多地批准一些条件基本具备的公约，特别是基本公约，则必将有利于扩大我国的国际影响，使中国在国际劳工组织中处于更有利的地位，也可进一步提高我国的国际声誉。
　　最后，在劳工标准与贸易政策挂钩问题上，我国与其他发展中国家有着相似的立场。发展中国家出口劳动密集型产品是由其国内要素禀赋状况决定的。发达国家要求发展中国家不切实际地提高工资，就是试图以此来剥夺发展中国家在劳动力上的比较优势。发展中国家还认为，劳工权利标准并不等同于人权标准，它取决于一国的经济发展水平，并与该国的财富紧密相关，特别是一国的工资水平取决于该国的劳动生产率，存在国别差异是正常的，试图制定统一的“社会条件”或劳工标准，强加于经济发展水平参差不齐的世界各国，是极不现实的，更不能以劳工标准来对发展中国家实施贸易制裁。因此，我国应当团结广大的发展中国家，对以维护劳工权利为借口干涉别国内政，倾销其价值观念的霸权主义做法进行坚决的抵制。