二元变一元 户改破冰迈出第一步

专家指出：户籍改革要想达成最终目标，还需要一个十分漫长的过程
　　近日新华社播发消息：“我国将大力推进以建立城乡统一的户口登记制度为重点的户籍管理制度改革，逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口性质，实现公民身份平等……记者从公安部获悉，河北、辽宁、山东、广西、重庆等12个省（自治区、直辖市）近年来取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。”

　　消息一出，引来各界纷纷关注。众媒体在争相报道此事的同时，更是纷纷撰文评论。然而，不少媒体的表态，都是持“谨慎乐观”的态度：新华网的一篇“焦点网谈”，就用“换汤不换药”来表达对户籍改革的担心：“户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。不研究解决好相关的社会经济政策问题，户籍管理制度改革将难以稳步推进。”《江南时报》的一篇评论《界限取消了，户口歧视仍在》更是指出“人口流动了，但户籍无法实现完全的流动，相应的公民权利被绑定在户籍上无法实现充分的流动，这样的户籍制度带给人们的尴尬和痛苦，也许并不比二元结构少”……

　　日前，中国青年报社会调查中心的一项有11168人参加的调查显示，91.7％的人认为有必要进行户籍改革。这充分说明了户籍制度的改革，乃是人心所向。但当公安部表示将大力推进户籍统一之时，为何又有太多人“泼冷水”？

　　“二元”制度：半个世纪的“坚守”

　　据了解，近年来，有关户籍改革的探索，全国各地从未停歇过。但实际上，即便是前文中提到的12个省（自治区、直辖市），也并没能很好地解决原来的城市户口居民和农村户口居民的平等问题。有的地区，甚至在大刀阔斧地“改革”之后，由于种种原因，又不得不退回到原来的政策上来。

　　现行的城乡分割的“二元”户籍制度，何以成为一块难啃的“硬骨头”？

　　“我打听过了，换了银川市户口没有什么实际意义，低保享受不了，医保享受不了，除了孩子上学外，没什么实惠。社会生活方面照样受歧视。”虽然这只是在宁夏银川市摆水果摊的农户董林，向《瞭望》周刊记者随口发的牢骚，但足以点明了目前户籍“一元化”改革所面临的难题：户籍管理被附加了过多的不合理的社会管理功能——教育、医疗、就业、住房等社会福利和社会保障的各个方面几乎都与户口挂钩，户口成了一种身份，这也使得户籍登记失去了本来面目，更严重制约了户籍管理制度改革的进程。

　　可能并不是所有人都清楚：我国现行的户籍制度，其实是依据早在1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》实行的，距今已将近50年！《中华人民共和国户口登记条例》颁布时，我国尚处于计划经济体制时期。国家为了在短时间内获取建立现代工业体系需要的高积累，对城市劳动力实行“低工资、高保障”，并严格控制城市劳动力的数量，限制农村劳动力向城市的流动。然而，随着改革开放，我国开始逐步向社会主义市场经济体制转变时，这种人为地把公民固定在原地，阻碍劳动力自由流通、优化配置的户籍制度，却被保留了下来。中国人民大学社会学系教授陆益龙，在他的一篇文章《1949年后的中国户籍制度：结构与变迁》中这样描述：“1978年以后，中国……把精力集中转移到经济建设上去。搞好经济建设需要一个比较稳定的社会秩序，所以政府不敢对户籍制度进行大的改革，决策阶层似乎认为，户籍控制是社会稳定的必要保证；改革只能是‘微调’，或在控制中开小‘口子’，解决某些遗留问题。”

　　于是，源自计划经济时代的这种户籍制度，与尚在发展的市场经济，“错位”地共存了下来。然而，这种“错位”，却带来了更多的问题。

　　北京理工大学经济学教授胡星斗在接受本报采访时指出：这种将劳动力按照区域割裂开来的户籍制度，使得各地的发展变得“各自为政”起来，不同的利益集体，都关起门来，自己搞自己那一套体系，互不相通。加之国家在政策、财政投资等方面不够均衡，不但使城乡之间的差距越拉越大，地域之间乃至城市之间，也出现了等级化。

　　“宁要大城市一张床，不要乡村一所房。”“二元”户籍制度半个世纪来的“坚守”，给城乡各地之间带来了巨大的经济差异：在中国，最富裕的地区与最贫困的地区，人均收入相差12倍，存款相差16倍。而伴随着这个悬殊的数字，则是无数的悲剧：孙志刚惨死他乡，王斌余铤而走险……而户籍制度年龄最小的受害者，是一个仅在这个世界活了43天的男婴——据《法制日报》2006年8月18日报道：孩子的父亲刘瑞良，因为没法上北京户口，亲手摔死了自己的骨肉。“如果孩子上不了户口，会受到歧视……与其这样，还不如让孩子早点解脱……”刘瑞良在法庭上的如此“解释”，令人触目惊心。

　　“一元”复始：为进一步户改提供了法律依据

　　户籍制度及其多年来累积的矛盾，已经成了当前社会发展不能承受之痛，也令各地的决策层进退两难：城乡差距已经十分显著，一下子统一户口，政府担心吃不消；但若维持不变，也只是消极地等待矛盾继续拉大而已。“这实际上成了恶性循环。”胡星斗教授说。

　　而正由于困难重重，此次公安部称将大力推进的户籍制度改革，被一些评论认为其“形式大于实质”。不过，与这些评论相比，学者们的评价则要积极得多。

　　陆益龙教授在接受本报采访时表示：虽然公安部称目前改革“时机成熟”，但他认为户籍改革“任何时候其实都是成熟的”：“现在全世界，只有中国、朝鲜和贝宁3个国家依然采用严格控制人口流动的户籍管理制度。世界上绝大多数国家在让人口流动方面都做得很好，说明他们的体系很成熟，我们国家可以充分借鉴！”陆教授还认为：户籍制度的改革，必将牵扯到行政管理、国家操作系统的改革，也是对国家体制改革的一个推动。

　　不过，陆益龙教授也认为：想要一下子消除目前城乡户籍间的不平等，也只是一种“乌托邦”。对于此次公安部的表态，他认为其最大的意义在于：它将实现过去的城市户口和农村户口在法理意义上的平等，为户籍管理制度的进一步改革，提供了法律依据。

　　胡星斗教授则是从经济的角度看待这个问题：“市场经济是鼓励人口流动以便于资源配置。”他还认为，将户籍统一成为“居民户口”，只是这个漫长过程的第一步。其意义更多是一个表态——在形式上宣示以人为本，重视平等、公平的时代的到来。但户籍改革要想达成最终目标，还需要一个十分漫长的过程。

　　“除了取消城乡差别之外，更应该保证公民的自由流动。所以，我国的户籍制度改革，我认为应该分‘三步走’。”胡教授说，“第一步就是在形式上将户口‘一元化’，统一成为居民户口。第二步，应该是逐步取消暂住证、居住证等形式的证件，以实现居民在全国范围内的自由流动；最后一步——也是更为艰难、漫长的一步，就是教育、医疗、社会保障等待遇的全国统一。”

　　“这3个步骤并不是独立的，是可以齐头并进的。我的排序，是按照难易程度来的。”胡教授解释说。

　　突破性意义

　　其实，对于胡星斗教授按照难易程度排列的户籍改革“三部曲”，有关部门早已深有体会。

　　国家发展改革委小城镇改革发展中心副主任袁崇法在接受新华社“新华视点”记者采访时就表示：“户改”一直在往前走，目前与财政和社会福利联系不大的、容易的大都改了，剩下的都是“硬骨头”！

　　但实际上，就是对于这些“硬骨头”，专家表示，目前依然有不少可以下手的途径。

　　比如，对于“暂住证”、“居住证”的撤销，有人担心可能会导致大量人口涌入大城市，胡星斗教授就认为“没有必要担心”：“从目前的情况看，你像北京，生活成本这么高，他来了也没意义啊。在北京生存不下去的，自然就会走了。”

　　陆益龙教授则认为，取消各种限制人口流入的证件，让农村人口进入城市，将会有利于我国的城市化进程，尤其是对中小城市的发展会起到很大的推动作用：“我国目前的城市化只有40％，而理想状态应该到80％～90％。一些中小城市和大城市的周边卫星城的发展，还有很大潜力。而这些城市发展起来，吸纳农村人口的能力将是相当可观的。”

　　陆教授还指出：当前，城市居民为国家GDP增长的贡献约是农村居民的3～5倍，可见农村人口的大量城市化，也将对国家也是大有益处的。

　　面对现在已经形成的地区间的经济差异可能带来的问题，两位专家都表示：我国的财政投资应该更均衡，投资需要更制度化、规范化。目前，现在经济发展最重要的土地和资本都控制在政府手中，没有市场化。而财政投入权力主要在官员，其随意性过大，造成了投资的不平衡和城市的等级化。“我们应该借鉴一下发达国家的经验。”胡星斗教授介绍说，在发达国家，政府保障平衡投资是靠议会或者财政委员会的民主决策，投票决定方案的，“这样可以保证把投资涌到最需要扶持的地方去，而不是让少数地区过度膨胀。”

　　关于缩小地区间差异，胡教授还提到了“财政转移支付制度”这个“法宝”：“比如在德国，若某州的居民平均税收额只相当于全国居民平均税收额的95％以下，那么该州就会被列为贫困州，可以得到来自富裕州的转移支付。”胡教授介绍说，在发达国家，财政转移支付制度能保证各地区之间的贫富差距不会超过1倍。而中国目前，恰恰缺少一个规范的财政转移支付制度。

　　而对于居民的医疗、教育、社保体系等，胡星斗教授建议“应该是建立一个全国统一的身份证管理系统”：“就像欧洲那样，为每个公民建立一个以身份证为基础的电子档案，包括信用记录、犯罪记录等等。在此基础上，可以用一个身份证就代替原来户口本、身份证、暂住证等功能。而且还可以将教育、医疗、保险记录等跟着户口自由流动，到了哪儿都能保证得到相关保障。”胡教授介绍说，现在由于各地处于各自为政的割裂状态，社保、身份系统等都是各搞各的。因此限制了农民工的流动——因为你走了，你这边交的医疗保险等就都白交了。

　　然而，目前户籍制度改革，还面临着一个最大的阻力——来自城市居民的反对。

　　“这很正常，因为他们是既得利益者。”陆益龙教授指出，户口、籍地、身份和权益及地位相结合的社会分层体制，强化了地缘意识，在人们的社会认同中增添了户籍边界。助长了地缘群体和地方保护主义的势力。更为重要的是：目前，相关政策的制定者，都是来自城市户口的，“他们很难真正设身处地为农民考虑问题。”

　　“《物权法》中‘禁止城市居民购买农村宅基地’一项被删除，是个好现象。实际上，户籍制度的改革，应该是鼓励城乡居民之间的双向流动的！”胡教授说，“在国外，也有很多有钱的人住在农村嘛。城里人到农村去，能带动当地的发展，那是再好不过了。”

　　有句古话叫做“一元复始，万象更新”。而套用在当下的中国来说，“一元”户籍的复始，只是打破被过去的城乡分割户籍制度半个世纪以来的禁锢的开始，还需要过去附加在户口上的教育、医疗、就业、住房等社会福利和社会保障的各个方面的“更新”，使其成为全民共享的公共资源。这个过程是艰苦的，但其意义也是深远的：中国要想更好地发展市场经济，还面临着种种制度上的难题。而作为市场经济正常发展的一个标志，户籍制度的改革，无疑是具有“突破性”意义的。从这个“突破口”入手，可以“更新”的，又何止“万象”？（王学良）

　　名词解释

　　在我国传统的城乡分割的“二元”户籍制度实施以来，为了化解制度造成的矛盾，不断有一些新的“发明”出现。然而，在无法跳出“二元”结构的框架的情况下，这些“发明”，能否真的起到积极的作用？

　　暂住证

　　暂住制度是指我国政府要求境内非当地户籍的人员在城市作短期或长期居住时，必须申请办理的一种表明暂住地位的许可制度，相关证件称为暂住证。没有暂住证的外来人员，会被予以处罚或遣返。

　　1958年1月9日由全国人民代表大会常务委员会通过的中华人民共和国户口登记条例第十五条规定：公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，以暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。

　　根据1982年版本收容遣送办法（2003年8月1日废止），城市行政当局可以要求检查该证件，发现没有身份证、务工证及暂住证的外地人口得以收容及遣返回原居住地。收容遣送制度取消后，暂住制度仍在各大城市继续实施，实现对外地人口特别是农民工的准入限制。

　　集体户口

　　在我国当前的户口管理中，把以家庭立户的，即以“具有血缘婚姻或收养关系”立户的称为家庭户，而把以“无血缘关系而居住在一起的人员”立户的，即由业缘关系共同居住在机关、团体、学校、企业、事业单位内部或公共宿舍的人而立户的称为集体户。

　　集体户不同于居民户口。不能与本市的居民户相互迁移。如果离开单位，户口必须转移，如果回外省市，也必须迁回。严格的说是一个介于临时户口与常住居民户口中间的特殊户口。其享有的政策与普通居民一样，但在迁移上受到限制。

　　集体户口没有户口簿，只有户口卡，一般由工作单位或户口挂靠的人才交流中心保管。集体户人员结婚或上社保时，需要向保管方借取户口卡。

　　从1992年开始，包括北京市在内的许多地方，逐渐实行了婴儿落户随父随母自愿的政策，新出生的婴儿可以在父亲或者母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口。但户籍制度中仍然保留了这种“集体户口必须有住房才能为子女上户口”的规定。

　　中国人民大学劳动人事学院教授刘尔铎说，1977年后，集体户口逐渐演变成流行至今的控制人口流入城市的重要手段。一个在大城市的大学读书的农村孩子，尽管在读期间有这个大学的集体户口，但如果他不能获得留京户口指标，户口仍会被打回农村原籍：“所以集体户口是一个不完整的户口，一个过渡户口，各个城市通过给集体户口在城市落户附加条件，很技巧地限制了人口流入。”

　　“自理口粮户”

　　1984年10月，我国政府发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在集镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。粮食部门要做好加价粮油供应工作，可发给《加价粮油供应证》。地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便……。”从此后，便出现了一种介于农村户口与城市户口之间的非农业户口——“自理口粮户”。

　　蓝印户口

　　“蓝印户口”与“红印户口”（本市常住正式户口）相对应，是指对在本市投资、购买商品住宅或者被本市单位聘用的外省市来城市人员，具备规定的条件，经公安机关批准登记后加盖蓝色印章表示户籍关系的户口凭证。

　　蓝印户口不适用于境外人士。

　　持蓝印户口者，在入托、入园和义务教育阶段的入学、申领营业执照、安装煤气和电话等方面享受本市常住户口的同等待遇。

　　蓝印户口不是常住户口，取得蓝印户口者，每年须进行年检，不符合年检的，公安局给予注销。而蓝印户口在转为常住户口前，原所在地常住户口并不注销。

　　取得蓝印户口一定年限以上，且有固定合法住所的，可以按有关规定向公安机关申请常住户口。经批准取得常住户口的应当按规定缴纳城市建设费。

　　我国的上海、深圳、广州、苏州等地，在上世纪90年代开始实行蓝印户口制。与之类似的制度还有“绿皮户口”“工作寄住证”等。

　　有学者指出：1992年以后，户籍制在其他改革措施的刺激下，出现了形形色色的改革方法，但总的说来，各级各地政府还是极力以户口作为控制的砝码和可利用的符号资源。各地也出现的各色各样的“蓝印户口”或“绿皮户口”等地方性的城镇户口，均是以集资名义实行的。

　　居住证

　　因为“暂住证”被越来越多的人认为是一种带有歧视性色彩的称谓。于是，一些地区开始研究用“居住证”来代替“暂住证”。通俗地讲，“居住证”的功能与“暂住证”差不多，但其附加的待遇、保障等更多，与当地居民相近。

　　以《上海市居住证暂行规定》的说明为例，《居住证》具有下列主要功能：

　　（一）作为持有人在本市居住的证明；

　　（二）用于办理或者查询卫生防疫、人口和计划生育、接受教育、就业和社会保险等方面的个人相关事务和信息；

　　（三）记录持有人基本情况、居住地变动情况等人口管理所需的相关信息。

　　申领《居住证》的人员除按照有关规定提供居住登记证明、婚育状况证明和健康状况证明外，还应当根据情况分别提供下列材料：

　　（一）就业的，提供综合保险证明、稳定就业证明或者投资、开业等相关证明；

　　（二）作为人才引进的，提供学历证明、专业技术证书、能力业绩证明、稳定就业证明或者投资、开业等相关证明；

　　（三）投靠亲友、就读、进修等需长期居住的，提供相应证明。

　　如今，在上海、深圳、沈阳等地，“居住证”基本代替了“暂住证”和“蓝印户口”等，成为管理外来人口的新的手段。北京地区也有被俗称为“北京绿卡”的“工作居住证”，功能大致相同。