日本政府间事权划分的考察报告

感谢芨芨草

　　内容提要：日本政府是由中央政府、都道府县以及市町村三个层级的行政组织所组成。中央政府代表国家，而地方政府则包括作为广域自治体的都道府县和作为基础自治体的市町村两级。本文从各级政府的事权划分和主要事权在各级政府间的配置两个角度考察了日本政府间的事权划分。

　　关键词：日本，中央政府，地方政府，事权划分

　　一、各级政府的事权划分及其原则

　　(一)中央政府负责“国家的事务”

　　日本的中央政府主要负责“国家的事务”，主要包括：法律、司法、外交、国防与货币发行等国家(在国际社会上)存立所必须的事务；需要全国统一处理的事务；需要站在全国的角度制定计划和方案的事务；需要高技术或者需要巨额财政资金的事务。

　　根据《地方自治法》第2条第10款的有关规定，中央政府承担的“国家的事务”具体包括：司法；刑罚以及国家的惩戒；国家的运输、通信；邮政；国立教育及研究设施；国立医院及疗养设施；国家的航空、气象及水路设施；国立博物馆及图书馆。

　　(二)地方政府负责“自治事务”和“非自治事务”

　　除了外交、国防和司法等中央政府所应承担的事务以外，与居民日常生活紧密相关的教育、福利、卫生保健、土木建设、产业振兴、消防、警察等工作实际上都是由中央政府与地方政府(都道府县和市町村)共同承担的。并且这些事务的具体实施工作大部分是由都道府县或市町村等地方公共团体负责的。

　　1.事权划分的基本原则

　　日本地方自治制度的一个基本原则就是，凡直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处置。地方公共团体不能处理的问题才由中央政府来照管。

　　为了推行地方自治，战后初期发布的《肖普劝告》确立了中央政府与都道府县及市町村之间事务配置的基本原则，主要有三点：行政责任明确化原则；地方公共团体，尤其是市町村优先原则；效率原则。

　　近年来，修订后的《地方自治法》对于都道府县和市町村之间的行政事务分工作出了如下规定：首先，作为统管市町村的广域地方公共团体都道府县，负责处理广域(跨地区)事务、与市町村相关的联络协调事务以及在规模和性质上超出一般市町村处理范围的事务。其次，市町村负责处理都道府县政府管辖事务以外的其他事务。

　　但是，实际上，中央政府、都道府县以及市町村之间的行政事务划分，并不是根据地方公共团体层级对各个事务领域进行划分，而绝大多数都是以在同一事务领域发挥各层级地方公共团体职能的形式进行分工的。

　　2.地方负责事务的分类

　　地方公共团体的主要职责是为了增进当地居民的福利，自主并综合地实施区域内行政工作。其事务内容可以分为自治事务和非自治事务(机关委任事务)两大类。

　　(1)自治事务，是指那些属于地方公共团体自己的事务。自治事务又可分为：公共事务，即基于地方公共团体的决策或计划来实施的事务，又称固有事务；团体委任事务，即根据法律或政令属于普通地方公共团体的事务；行政事务，即在区域内那些不属于国家的其他行政事务。

　　(2)非自治事务，主要指的是机关委任事务，也就是说，这些事务本来属于国家的工作，应由中央政府来负责实施，但是考虑到这类事务与居民生活直接相关，如果委托给地方公共团体来实施的话效率会更高，于是，通过法律法规的形式将这些事务转变为地方公共团体首长或其他执行机构所应承担的工作。

　　3.都道府县负责的事务

　　都道府县是包括市町村在内的地方公共团体，负责处理以下事务：“广域事务”：超越市町村行政辖区范围，涉及广泛地域(跨地区)的事务(如制定地方综合开发计划、治山·治水事业等)；“统一事务”：需要统一处理的事务(如维持义务教育以及其他教育水平、警察的管理及运用等)；“联络调整事务”：有关中央政府与市町村之间的联络事务，以及对市町村的行政工作进行提议、指导(如对市町村的组织及其运营的合理化提供建议、劝告、指导等)；“补充事务”：不适于由一般的(单个)市町村来处理的大规模事务(如高中、医院、研究所和美术馆等)。

　　4.市町村负责的事务

　　市町村是基层地方自治体，也是和居民关系最为紧密的一级政府，承担着与居民日常生活最直接相关的行政工作，负责处理除都道府县所负责的行政事务以外的所有事务，主要有：与居民生活相关的基础性事务(例如办理户籍、居民登记、开具各种证明等)；有关居民安全、保健以及环境保护等的事务(例如消防、垃圾和粪便的处理以及上水道、下水道、公园等的修建)；有关街区建设的事务(例如城市规划以及道路、河川和其他公共设施的建设、管理)；有关各种设施的建设、管理事务(例如公民会馆、市民会馆、保育所、中小学校、图书馆的建设与管理)。

　　但是，对于前述都道府县所负责事务中的“补充事务”，如果某个市町村的规模及能力许可的话，也可以由该市町村来负责。

　　5.有关大城市的一些特殊制度安排

　　(1)关于“政令指定都市”的特殊制度安排。在大城市，通过“政令指定都市”的特殊制度安排，将一些原本由都道府县负责的事务转移到大城市的市政府来承担。一些与民生行政、卫生保健、城市规划等有关的事务，虽然原本是由都道府县负责的，但是人口在50万以上的“政令指定都市”，可以依据《地方自治法》第252条第19款的有关规定来自行处置其全部或部分事务。在社会福利、公共卫生、城市规划等19个项目的事务分配上具有与府县同等的权限。同时，根据其它单项相关法律，它们在对国道的管理、义务教育等领域也具有与府县同等的权限。

　　(2)关于“核心市”的特殊制度安排。作为“核心市”，在经过自主申请并通过行政程序，可以获得与“政令指定都市”大体相同的事务和权限，并可以设立保健所。但是，那些涉及都道府县区域范围并由都道府县进行一体化处理更具效率的事务，以及一些与《道路法》有关的事务和“儿童心理咨询所”的设置等事项除外。

　　(3)关于“特例市”的特殊制度安排。所谓“特例市”的特殊制度安排，就是把授权给“核心市”的事务，减去那些由都道府县整体处理效率更高的事务之后，授权给“特例市”去处置。

　　二、主要事权在各级政府间的配置

　　在市场经济条件下，政府的行政事务及权限主要可以分为：外交·国防·安全(治安·消防·防灾减灾)、国土·土地利用、交通·社会资本(基础设施建设)、经济活动·劳动、福利·保健·环境以及教育·文化·体育等六个大的方面。如何将这些事权在各级政府间进行配置，不仅关系到社会公平的问题，同时也关系到行政效率的问题。限于篇幅，我们择要介绍一下与国民日常生活密切相关的主要行政事务在中央政府与地方政府之间的配置情况。

　　(一)安全·治安·防灾减灾

　　国家安全通常属于中央政府的事务及职权范围，而社会治安则主要属于地方政府的事务。社会治安方面的事务主要包括警务行政及消防行政。

　　1.警务行政

　　二战以前，日本的警察工作一直是由中央政府直接掌管的，但是在战后初期，警察工作一度下放到市町村负责，后来又重新向上收权，现在几乎全部由都道府县政府来承担。

　　目前，日本在中央政府仅设有“国家公安委员会”，主要负责掌管国家公安有关的警务运营事务。在“国家公安委员会”的管理下，警察厅负责有关警察制度的全盘计划和调整、警察培训、警务通信、犯罪鉴定、案件统计、警务装备和与警务行政有关的协调事务。

　　与居民日常生活密切相关的警察工作，则完全由都道府县负责。在都道府县一级政府，通常在都道府县公安委员会的管理下设有道府县警察本部，负责辖区内的警务行政事务，为调动警力和应对突发事件而向警察厅长官请示的警务行政事务。

　　2.消防行政

　　二战以前，日本的消防工作是作为“国家的消防”而由警察来承担的。但是在战后，消防工作几乎全都成为市町村(东京则由东京都负责)政府的事务范围。

　　目前在中央政府，作为自治省(现总务省)的外局(直属总局)设有消防厅，负责研究制定消防制度，研究消防职员及消防团员的培训标准，消防统计，与消防相关的试验研究，研究救生工作的标准，对市町村的消防进行劝告、指导、建议，但不从事实际的消防活动。

　　消防工作的责任原则上属市町村负责。市町村设置有消防本部、消防署和消防团，负责在火灾、风灾、水灾、地震等灾害中保护居民的生命、身体和财产安全。市町村的消防系统大致分为常设消防和作为自卫消防的非常设性消防团。不过，近年来，非常设的消防团也已经基本上常备化了。市町村之间可以达成相互援助的有关协议，或由数个市町村联合组成消防组织。

　　此外，与中央政府一样，都道府县政府仅限于对市町村政府进行指导和建议，除了非常事态场合的紧急指示权以外，对于市町村的消防行政不拥有指挥命令权。
　3.防灾救灾

　　在灾害频繁发生的日本，灾害对策也是地方公共团体的重要工作之一。灾害对策大致分为灾害发生前的“灾害预防”、灾害发生时的“紧急应急对策”、防止灾害扩大的“灾害修复”。

　　在防灾方面，在灾害发生地区或有可能发生灾害的地区内、对不适合居民居住的区域范围以内的居民区进行整体搬迁的“整体搬迁事业”，设立了国库补助制度。

　　在灾害救助方面，救助工作属于中央政府的责任，负责实施的是作为“中央政府机关”的知事。救助所需要的费用原则上是由都道府县来支付，当都道府县支付的金额超过100万日元时，中央政府根据该项灾害救助费用额度，采用超额累进费率由国库负担。

　　作为救济援助措施，对因自然灾害受灾的个人(或遗属)有灾害慰问金、灾害障碍探视金的发放、灾害救助资金贷款(灾害慰问金的发放等相关法律)、家庭重建资金贷款、母子(孤儿寡母)福利资金贷款、灾害修复住宅资金贷款等。

　　(二)国土·土地利用

　　在此，我们主要介绍一下日本的河流行政。日本的河流分为一级河流、二级河流、准用河流以及其他河川等。根据《河流法》，一级河流是指在国土保护或国民经济方面具有特殊重要地位的水系，并通过政令指定的河流。日本现共有109条这样的水系。一级河流由中央政府的建设大臣负责管理，在建设大臣指定的区间内，由都道府县知事负责管理。二级河流是指一级河流以外的、对公共利益有着重要关系的、都道府县知事指定的河流。二级河流由都道府县首长负责管理。准用河流由市町村首长负责依据《河流法》第100条的有关规定进行管理。

　　关于下水道，通常被分为公共下水道、城市下水道以及流域下水道三类。按照规定，公共下水道以及城市下水道的设置、维修管理原则上由市町村负责，而流域下水道的设置、维修管理原则上由都道府县负责。

　　(三)社会资本(基础设施建设)

　　在社会资本形成或基础设施建设领域，政府的事权主要包括道路行政、城市规划等事务。

　　1.道路行政

　　依据《道路法》的有关规定，道路分为高速国道、一般国道、都道府县道、市町村道。国道的新建和改建工作原则上由中央政府的建设大臣负责管理，其中规模较小的工程由都道府县知事负责。有关维修、灾后修复及其他管理工作，在指定区间内的由建设大臣负责，其余的则由都道府县知事负责。都道府县道的管理由都道府县负责，市町村道的管理由市町村负责。

　　另外，在大城市区域内的国道的管理工作，原属于都道府县知事管理的事务转移至该大城市的市长负责；大城市区域内的都道府县道的管理工作，转由该大城市负责。

　　2.城市规划行政

　　根据《城市规划法》的有关规定，城市规划区域的指定和城市规划工作的决策原则上属于都道府县知事的权限。此外，街道事业、土地区域规划整治事业、下水道事业、公园事业等城市规划事业的实施，大部分属于地方公共团体的职责，原则上由市町村负责实施。

　　(四)产业经济

　　与产业经济有关的行政事务涉及农业、森林、水产、工商等诸多方面，中央政府从全国的角度出发，进行计划、调整、指导、研究以及资金供给，地方公共团体则负责实施中央政府的政策，负责振兴适合当地经济实际的个别产业，并为此进行相应的扶持、指导和研究等等。

　　1.农林水产行政

　　国家除负责管理粮食，经营国有森林，调整远洋渔业，进出口管制等全国性的农林水产事务以外，还负责有关农林渔业发展的统一规划和设计，以及对地方公共团体、农林渔业团体的指导和监督。地方公共团体除负责土地改良、农用道路、村庄道路、渔港整修、生产基础设施改进以外，还负责生产技术的指导、金融、利息补贴、各种试验场的经营、病虫害防治等发展农林渔业的行政，以及制定有关调整耕地利用，管理森林，调整渔业等规章。

　　2.工商行政

　　国家负责实施振兴贸易、能源政策等产业政策和开发技术政策等。地方公共团体负责地区性中小企业的扶持和指导、工业用地的建设、消费流通的对策，以及旅游设施的修建等。

　　(五)福利·卫生

　　1.社会福利

　　在社会福利行政中，中央政府掌管部分健康保险、临时工健康保险、雇佣保险、国民年金等；还负责社会福利设施标准的设定、民生委员的委托、聋哑人康复设施的设置等社会福利行政的一部分；此外，对社会福利行政进行全面的计划与指导。所有与居民生活直接密切相关的行政统统属于地方公共团体的事务。

　　与生活保护、儿童福利、母子福利、老年人福利、身心残疾人福利有关的援助、教育、康复等事务由都道府县、市、特别区以及法律法规所规定的町村所设立的福利事务来负责(主要承担社会福利、身心残疾人福利等事务)。

　　关于其他社会福利行政，如妇女心理咨询所的设置、母子福利资金的放款等由都道府县负责，国民健康保险事业、公益当铺的经营等由市町村负责。

　　2.医疗卫生

　　卫生行政的内容极其复杂，其中，中央政府负责与医生、牙科医生、保健士、助产士、护士等有关的国家考试、执照发放，以及麻风病疗养所设置、医药品、兴奋剂、有毒物品、麻药生产等特殊事务的许可。

　　除了上述部分与医药有关的行政以外，中央政府只不过是对卫生行政进行全面的计划和指导，那些直接与国民生活相关的卫生行政，尤其是与公共卫生有关的事务则几乎全部由地方公共团体来负责。尤其是最近，因公害行政、环保行政日益重要，其实施几乎都是由地方公共团体来负责，中央政府只负责环境标准的设定、公害防治计划的批准、指导和财政援助。

　　作为卫生行政的核心机关，在都道府县和政令指定的市，共设置了保健所848个，从事着内容极为广泛的公共卫生工作。此外，都道府县与市町村的卫生行政所负责的领域有着大致相同的分工，前者负责结核病预防、传染病预防等卫生防疫工作，后者则负责粪便处理、灰尘处理等环境卫生工作。

　　从公共医疗设施来看，在医院中，有中央政府办的国立医院392家、地方公共团体所办的公立医院1375家；在一般诊疗所中，有中央政府办的国立医院583家、地方公共团体办的公立医院4000家，由地方政府办的公立医院要比中央政府办的国立医院多得多(1995年)。

　　(六)教育·文化

　　1.幼儿园教育。在日本，幼儿园中58.2%是私立的、41.5%是公立的，因此私立的幼儿园相对较多(1995年)。

　　2.小学、初中教育。小学、初中属于义务教育，其学校设置是市町村的义务。小学和初中的学校设置、综合管理、设施维修由市町村负责，而教职员工的任命、工资的负担和支付则由都道府县负责。但是，教职工工资所需经费中有1／2是由中央政府通过转移支付交付给都道府县的。因此，从小学和初中的学校数量、儿童和学生数量来看，小学、初中几乎全部是公立学校(小学为99%，中学为94.3%)，儿童和学生数也大都集中在公立学校(达97.6%)，国立学校和私立学校只不过是极为特殊的例外而已(1995年)。

　　3.高中(高等学校)教育。高等中学也要按照文部大臣所规定的《设置标准》来设置。日本的高中由地方公共团体设立的共有4164所、私立学校1320所、国立学校17所(1995年)。在举办高中的地方公共团体中，都道府县占绝大多数，而学生也大都集中在都道府县所办的高中学校。对于高中学校，公立学校由教育委员会负责管理，私立学校由都道府县知事行使一般监管权，中央政府并不拥有直接的管理权限。另外，按照2005年5月1日的统计，小学、中学、高中的国公私立比例为：小学国立为0.3%，公立为98.8%，私立为0.8%；中学国立为0.7%，公立为92.8%，私立为6.5%；高中国立为0.3%，公立为75.3%，私立为24.4%。其中，公立高中由都道府县设置的学校最多。

　　4.大学教育。日本的大学教育是在国立大学、公立大学和私立大学中进行的。从设置数量上看，私立大学最多，占到73.3%；其次是国立大学，占到18.7%；由地方公共团体兴办的公立大学仅为7.8%。此外，学生数量所占比例也大致相同(1992年)。但是不论公立大学还是私立大学，都必须遵守《大学设置标准》，而这一标准是由中央政府的文部省所颁布的。并且，中央政府还拥有有关设立公立大学和私立大学的批准权以及对私立大学法人代表的监管权，但是无权对教育内容、教职员工人事等进行干涉。

　　5.其他(社会)教育。有关盲人学校、聋哑学校、养护学校的小学部、初中学校，由于都道府县有设置的义务，所以这些学校大部分(98.3%)是公立的。
作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长 魏加宁 北京科技大学硕士研究生 李桂林 来源：《经济社会体制比较》2007年第2期