成就与不足：我国现行产业政策的评估

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我国直到上世纪90年代才第一次系统性地颁布和实施产业政策，在促进产业结构优化、纠正市场机制缺陷、提高经济增长质量的同时也难免引发一些新的问题。其中最大的问题在于制定产业政策的时候没有将节能与环保因素考虑在内。产业政策的补课是一个系统工程，必将涉及到产业调整政策、产业组织政策、产业技术政策和产业综合配套政策等诸多方面。

　追根溯源，产业政策的根应该是德国古典经济学家李斯特的“扶持幼小产业说”。而日本则将产业政策运用到了极致。从二战结束，日本就开始全面系统地应用和发展产业政策，并于上世纪80年代发展成为世界第二经济强国。我国正式引入产业政策是在上世纪80年代后期。当时国家产业政策的主管部门原国家计委提出：产业政策是国家为了促进市场机制的发育，纠正市场机制的缺陷和失败，对特定产业的活动以干预和引导的方式施加影响，进而促进国民经济快速、协调发展的、带有宏观性和中长期性的经济政策。应该说，这种定义是国际惯例与中国国情相结合的一个产物。它既包含了“纠正市场机制的缺陷和失败”的普遍内核，又赋予了“促进市场机制的发育”新的内涵。
　　
　　一、中国奇迹：产业政策功不可没
　　
　　1989年，国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》，这是我国开始真正意义上探索和运用产业政策的一个重要标志。以此为起点，我国产业政策的研究运用进入了新的发展阶段。90年代以来，我国根据国内外环境和经济、社会发展的需要，借鉴发达国家的成功经验，制定、颁布了多项产业政策，在促进产业结构优化、纠正市场机制缺陷、提高经济增长质量方面发挥了积极而重要的作用。
　　
　　90年代后期，为了促进产业结构的优化，政府一方面采取了大量以强制性的“关停并转”和“砍压砸封”为标志的调节政策和措施，帮助一些传统产业实施退出或结构化改造；另一方面采取积极措施大力发展国家确定的支柱产业，机械、电子、石油、化工、建筑等保持了强劲上升态势，许多产品产量已居世界首位，成为国民经济发展中的高增长产业群。高新技术产业年均增长达到20%以上，规模迅速扩大，由先导型新兴行业发展成为最有活力的经济成分和重要的支柱产业。服务业比重提高，结构明显改善。西部大开发、振兴东北地区等老工业基地和中部崛起取得明显进展，产业的区域布局进一步优化，从而使得改革开放以来形成的经济快速增长势头得以延伸，创造了28年经济平均增长速度高达9.8%的“中国奇迹”！
　　
　　二、节能减排：产业政策亟待补课
　　
　　西方曾经流行一种说法：“政府今天用右手解决的问题，正是昨天政府用左手造成的”。这句话用政策学语言来解释就是：不完备的政策在实施之后往会带来新的问题，后续的政策必须为前者进行补课。
　　
　　如前所述，我国直到上世纪90年代才第一次系统性地颁布和实施产业政策，在取得实效的同时也难免引发一些新的问题。其中，最大的问题在于制定产业政策的时候没有将节能与环保因素考虑在内。根据1994年我国颁布的首部产业结构调整政策的总纲－－《90年代国家产业政策纲要》，机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业由于对整个国民经济拉动作用巨大，而被确定为支柱产业。但是，这些行业本身也是资源消耗和环境污染较大的行业。由于长期以来缺乏严格的节能和减排指标约束，在这些支柱产业快速发展的同时，经济、资源与环境三者协调发展的矛盾也进一步加剧。
　　
　　统计数据显示，2003-2005年，我国单位国内生产总值能耗分别上升了4.9%、5.5%和0.2%。2006年，在国家强力推进节能政策的情况下，单位国内生产总值能耗虽然下降1.2%，但与年初制定的能耗降低4%的目标相差2.8个百分点。资源消耗方面，按名义汇率测算，去年我国GDP总量占世界的比重约5.5%，钢消费量为3.88亿吨，占30%；水泥消耗12.4亿吨，占54%。即使按购买力评价计算，我国的资源产出效率也依然较低。高强度的资源消耗带来一个直接后果就是环境不断恶化。2006年我国化学需氧量、二氧化硫排放量分别增长1.2%和1.8%，与年初确定减少2%的目标相差悬殊。环境污染问题已经成为严重危害群众健康、影响社会稳定的重要因素。
　　
　　当然，高消耗与高污染并非并列的独立变量，资源的高消耗在很大程度上是环境高污染的源头。初步分析，导致我国资源高消耗的原因主要有以下几个：
　　
　　一是从所处的历史发展阶段来看，目前我国正处于工业化、城镇化加速的历史时期。国际经验表明，在这一发展时期，经济的发展对资源依赖性最大，消耗速度不断增长具有一定的客观必然性。日本节能技术在世界排名第一，但在上世纪60年代工业化、城镇化高速发展时期，其能耗增长速度同样也较快。
　　
　　二是从所处的国际分工地位来看，目前我国正处于国际加工制造环节上。在经济全球化和国际产业结构调整过程中，一些高消耗、资源性的产业转移到中国，相应地加大了我们的资源消耗总量。随着大量“中国制造”走向世界，中国也直接或间接地出口了大量能源资源。去年我国净出口未锻轧铝70万吨，按一吨铝耗电15000度计算，相当于出口100多亿度电。初步测算，我国间接出口能源量估计在3亿吨标准煤以上。
　　
　　三是从产业结构来看，与工业化和城市化相伴的是第二产业在GDP中所占比重较高。2006年，我国第二产业增加值比重高达48.7%。这一比重不仅远远高于发达国家，而且与正在进行工业化的其他发展中国家相比也高出10多个百分点。而以目前产业结构匡算，若第三产业比重增加1个百分点，工业比重降低1个百分点，全国能源消费将减少2499万吨标准煤，万元GDP能耗将降低0.018吨标准煤。
　　
　　四是从改革角度来看，我国的资源价格远未到位，低廉的价格使得人们倾向滥用资源，节约资源的理念难以形成。以用水为例，我国工业用水的重复利用率平均为62%，而发达国家平均为75%-85%。生活用水浪费现象也十分严重，全国城市供水管网漏损率高达20%，仅此一项每年浪费水达100亿吨以上。
　　
　　五是从技术水平看，与先进国家的平均水平相比，我国火电供电能耗约高22.1%，每吨钢可比能耗约高9.8%，每吨电解铝电耗约高7%，每吨水泥能耗约高43%，加工每吨原油能耗约高56.2%，每吨乙烯能耗约高61.7%，每吨合成氨能耗约高23.4%，每吨烧碱能耗约高14.7%，每吨纯碱能耗约高20%。有关测算表明，如果仅将这几种产品的单位能耗降低到国际先进水平，我国万元GDP能耗将降低0.145吨标准煤。
　　
　　六是从企业结构来看。目前我国尚无一家工业企业进入世界前500家大企业。我国水泥企业平均规模不足10万吨，不到日本企业的1/20和韩国企业的1/40。与之对应的是，我国工业企业资源高消耗的中低档产品供大于求，而高附加值产品严重不足。
　　
　　由此看来，产业政策的补课是一个系统工程，必将涉及到产业调整政策、产业组织政策、产业技术政策和产业综合配套政策等诸多方面。