实现“十一五”降耗目标的思考和对策建议

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实现“十一五”降耗目标的思考和对策建议




　　一、实现２０％节能降耗目标面临巨大挑战
　　党中央、国务院提出了２０１０年单位ＧＤＰ能耗比“十五”期末降低２０％左右的约束性节能指标。然而，要真正实现这一目标尚面临诸多挑战和难度：
　　首先，从国内的市场需求来看，由于我国正处在城市化进程加快、居民消费升级、基础设施建设加快的阶段，即处于“家园建设”阶段。国际经验表明，工业化国家在处于“家园建设”阶段时，其ＧＤＰ能耗保持上升态势一般在１５年左右，然后才开始下降，即存在一个资源消耗和单位ＧＤＰ能耗的“爬坡”阶段，这也是“十五”期间我国单位ＧＤＰ能耗上升、能源需求快速增长的客观原因。在未来一段时间内，我国能否突破这一局面、跨越所谓的“库兹涅茨曲线”没有国际经验加以借鉴，需要我们独立探索一条全新的发展道路。
　　其次，由于资源、环境、劳动力价格较低，我国扮演了“世界工厂”的角色。出口了大量的高耗能载体，有些产品看上去不是高耗能的产品，但其载能量相当可观，２００５年我国出口了６８亿双鞋子，近５亿件电源适配器，仅这两类产品就相当于出口几百万吨油，初步测算，我国间接出口能源量估计在３亿吨标准煤以上。如果不改变当前的资源价格形成机制、税收体制，我国经济增长依赖出口、成为“世界”工厂的局面难以改变，单位ＧＤＰ能耗过高、能源需求快速增长的状况将难以迅速改观。而上述改革和调整真正得以实施需要时日。
　　第三，由于地区经济发展不平衡，不少地方仍在通过不断上小项目来谋求快速发展。这些小项目能耗高、水平低，很多都是重复建设，这固然与地方政府片面追求ＧＤＰ有关，但更深层次的原因在于当前“财权上移、事权下放”的中央与地方条块分割经济管理机制不协调，这种状况可以通过调整政绩考核内容加以改善，但根本上需要对当前的经济管理体制进行改革，这涉及到重大利益格局的调整，注定不会短期内取得成效。
　　第四，地方政府片面追求ＧＤＰ增长速度、不注重经济结构的优化和调整倾向依然存在，尚缺乏有效机制加以监督和引导。地方政府片面追求ＧＤＰ增速，对全国面临的资源、环境约束缺乏足够认识，也缺乏忧患意识，为了本地区的经济发展和经济利益，一些利税较大的资金、资源密集型行业成了其招商引资的重点。
　　二、实现２０％的节能目标，必须依靠经济结构调整和经济增长方式转变
　　“十五”期间，我国单位ＧＤＰ能耗居高不下的根本原因在于经济增长方式粗放，经济增长过多地依靠以高耗能行业为主的重工业。而且由于经济快速增长，“十五”期间主要原材料产品、能源供应紧张，有些地方不仅默许既有的小火电、小煤矿开足马力，而且新建了一大批规模小、效率低、污染重的设施。这种局面造成“十五”期间单位ＧＤＰ能耗持续上升，能源消费急速扩张，资源、环境压力严峻。
　　要实现“十一五”的节能降耗目标，必须吸取“十五”期间的经验教训，要从调整经济结构和转变经济增长方式入手，要以“放弃经济的高速增长换取经济社会的可持续发展”，保持ＧＤＰ的合理增长，即要从过去追求经济的“又快又好”增长转到“又好又快”。经济社会“又好又快”发展就是不以ＧＤＰ增速为首先目标，而是以经济质量为目标。在三次产业中，要大力发展单位ＧＤＰ能耗低的服务业；在工业内部，要充分利用两种资源、市场和技术，发展高新技术产业、高附加值产业；在高耗能行业，要通过新增高效设备和生产能力淘汰落后。
　　如果按照“十一五”规划纲要提出的那样，第三产业比重在全国ＧＤＰ中的构成增加３个百分点；在工业部门内部，冶金、建材、有色等高耗能行业增加值的增长速度明显低于机械电子、通讯设备等高附加值行业，“十一五”期间我国结构节能量可达３．９亿吨标煤，占预期节能量（６．４亿吨标煤）的６０％左右，加上技术进步带来的节能量，实现预期节能目标完全可能，而且能将２０１０年的能源需求总量控制在２６亿吨标煤的水平内，能源消费高速增长的势头将被遏制，相应的环境目标也能实现。
　　而如果片面追去ＧＤＰ的高速增长，依然延续以高耗能行业为主的经济扩张模式，不对当前的经济增长方式、内容，贸易结构作出调整、继续充当世界工厂，按照我们的研究，“十一五”期间，可实现的节能潜力只有４．２亿吨标煤，与６．９亿吨标煤的节能量有相当的差距，而且在经济高增长情况下，即便实现２０％的节能目标，２０１０年的能源需求总量也可能接近３０亿吨标煤，能源总量控制的目标不仅落空，环境保护目标也不可能实现，届时资源、环保、交通各方面的压力将有增无减。
　　从这个角度看，依靠经济结构调整、经济增长方式转变，将全国和工业经济增长速度控制在适度水平，又是贯彻将经济发展从“又快又好”转向“又好又快”战略转变的重要保障和体现。
　　三、调整经济结构、转变经济增长方式的根本措施是要建立反映稀缺资源的价格、财税体系，建立健全资源产权和有偿使用制度
　　改变粗放的增长方式、引导产业结构、消费模式朝着节能型方向发展，主要得靠市场的力量，其关键是必须充分采取价格、财政、税收等经济手段，通过市场配置资源的基础作用推进节能降耗工作，这是转变增长方式最重要的驱动力，也是建立节能长效机制的必由之路。
　　我国之所以成为“世界工厂”，“高投入”、“低效率”的高能耗产业能够得到超速发展，与当前我国土地、资源价格、劳动力成本偏低有非常密切的关系，也与生态、环境成本没有内部化有很大关系。例如：很多人都认为，我国生产并出口某些高耗能产品不合理，但仔细观察，能源价格低、水价低、地价低，排污费标准低，再加上出口退税，客观上就鼓励了资源性产品的出口。一些地方热衷于发展高耗能的产业，与资源价格偏低不无关系，如果形成了真实反映资源稀缺程度的价格，企业算账后不合算，有些项目就不会上马。我国能源资源价格不合理，某种程度上也鼓励了不少奢侈、浪费型的消费。由此可见，价格机制问题不解决好，转变经济增长方式、调整经济结构、建设资源节约型社会就很难得到实质性推进。
　　因此，一方面，要加快资源性产品价格改革，向市场参与者传递正确的价格信号，发挥市场配置资源基础性作用。对于大宗、长期的资源性产品交易，如电力企业与煤炭企业之间的电煤交易，铁矿石企业与钢铁企业之间的矿石交易，应鼓励企业通过参股、联营、签订长期合约等方式，形成稳定的供求关系和价格预期；对不能或无法完全由市场决定其价格的某些垄断性、基础性的资源产品，如水资源、土地等，政府的价格管制要形成反映各方利益、能够及时灵活调整、透明度高的机制，以尽可能地反映资源稀缺程度，减少或防止资源价格的扭曲。
　　另一方面，要积极推进我国矿产资源产权改革和生态补偿机制，使之与价格形成机制相协调，有效推动矿产资源节约。国外一般通过资源开采特许权和资源税来实现国家所有者权益。要获得资源开采权，就要通过竞标并支付特许开采权费，开采过程中，还要交资源税。而我们的资源开采企业只是上缴很低的资源税。加之，地方政府出于政绩及可支配资金最大化的考虑，对不同用途的土地采取不同的出让价格，有时甚至采取零地价甚至负地价的方式招商引资，由此必然导致土地的过度开发和使用。为此，政府应把握时机，采用税收杠杆进行调控，这样就可以发挥价格、税收、汇率、利率和环境监管、市场监管的作用，促进结构优化和产业升级；使必须释放的资源环境压力成为迫使增长方式转变、企业发展模式转型强大的经济驱动力。
　　四、实现“十一五”节能目标不要紧盯“节能降耗”指标本身，要做好基础工作，充分发挥政府的宏观调控作用
　　在实际执行过程中，不要紧盯“节能降耗”指标，考虑到节能降耗目标具有外部性和公益性特点，单靠市场机制不能很好解决外部性问题，需要强化政府的社会性管制，即宏观调控职能。在目前资源价格改革不到位、节能降耗评价考核体系不完善、粗放型增长方式没有得到根本遏制的情况下，实现预期节能目标，既需要市场这只看不见的手，更需要政府用看得见的手进行调控。为此，应当采取以下措施：
　　（一） 远近结合，上下联动
　　鉴于经济发展的阶段性特征，节能降耗目标的落实要分时段、分步骤推行，要远近结合，中央地方上、下联动，既要解决当前突出矛盾，更要注重长效机制的建设。建议中近期以调整和完善制度入手，尽快将节能目标纳入地方政府的政绩考核制度，扭转“十五”以来能源需求快速增长势头；中远期则通过经济结构的调整、能源消费结构的改善、生产工艺、技术装备的跨越以及重大领域内的技术创新等措施，推进节能降耗工作。“上下联动”就是要落实中央和地方以及中央各部门的节能降耗责任，既要将国家节能环保目标落实到地方政府，也要避免责任简单下移，中央政府的相关措施必须尽早到位。
　　（二） 立法建制、借力市场
　　通过立法激励节约资源。加快对节能法的修改完善，增加有关制定节能降耗定量目标的条款，明确实施各种节能条款的财政和组织保证。明确各级政府对节能工作的具体职责范围。全面推行重点耗能行业的能效准入制度、调整贸易政策限制高载能产品出口、实施强制性标准标识、提高污染物排放费用，完善推进节能降耗的宏观调控手段和方式。
　　借力市场，发挥市场配置资源的基础性作用，建立推进节能降耗的长效机制。积极推行节能新机制，着力培养节能市场。近一阶段，要尽快较大幅度调整能源矿产资源税，尽快调整我国能源资源生产和消费价格体系，积极推行资源性产品价格改革进程；制定鼓励节能省地型建筑的税收政策；加快出台燃油税改革；要继续研究扩大对奢侈性高耗能产品的消费税开征范围等等，充分发挥政府节能管理资源效用。
　　（三）抓住源头、强化基础
　　对新增生产能力制定严格的准入标准，从源头提高能源利用效率水平。对已有的生产能力和设备，要制定阶梯推进式的能源标准，严格执法，限期达标。针对当前钢铁、电解铝等行业出现的产能过剩苗头，应尽量运用经济和法律手段，积极推进产业结构调整，把淘汰、改造、兼并和新建项目有机地结合起来。
　　加强节能降耗的组织体系和机构能力建设，强化节能降耗基础性工作。建议近中期成立高层节能工作协调机构，负责跨部门、跨地区节能降耗具体任务的协调、落实及节能目标检查、评价和考核；尽早成立国家节能中心，统筹安排和实施全社会节能工作。中远期则考虑整合各方行政资源，成立综合性能源管理部门。强化基础还包括夯实能源统计工作、完善重点用能企业和地区的能源消费的监控网络等等推进节能降耗的基础性工作。
　　（四）加强监管、狠抓落实
　　近期应根据《国务院关于加强节能工作的决定》精神，进一步明确各省（区、市）年度主要节能降耗目标，并纳入到经济社会发展目标之中。依据已经出台的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，进一步明确地方各级政府、排污企业、节能、环境监管部门的责任及其考核办法。要加强监管，狠抓落实，长抓不懈；杜绝假账真算，将节能环保变成政治口号。