何帆－第二代改革为何如此之难

作者：何帆


　　为什么中国在过去20年中的经济增长速度如此之快、经济体制改革如此成功？下一个20年中国的经济增长和改革还能像过去20年那样有惊无险、顺利过关吗？我们希望如此，但是，也必须承认，第二代改革要比第一代改革困难得多。　　

　　比如，第二代改革的议题明显和第一代改革不同。第一代改革主要需要做的是框架的构建，其中稳定的宏观经济政策、价格体系改革和所有制改革是最重要的，这些改革较少有争议，而且效果非常明显。第二代改革则要繁琐得多。畅销书《世界是平的》的作者托马斯·弗理德曼把第一代改革称为“批发型改革”，第二代改革称为“零售型改革”。我们也可以不太严格地说，第一代改革是“宏观的”，第二代改革是“微观的”，或是用流行的说法，是“结构性改革”。　　



　　想像一下，在上世纪90年代初期，中国的改革出现了停滞的危险的时候，邓小平需要做的就是到深圳等地“南巡”，把静止的皮球踢动，然后这个球就会自己欢快地跳跃前进。第二代改革的任务比“踢球”复杂多了。教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、研究开发、收入差距……这些都是第二代改革不可回避的任务。但是，完成这些任务之后，成绩是很难看出来的，可是，稍微有所松懈，出现的问题就是灾难性的。这不像第一代改革的那些任务，完成之后效果是立竿见影的：高速的GDP、回落的通货膨胀率。这就使得第一代改革者会更加自信。　　

　　同样，第二代改革要完成的使命更加重要。这些改革将为中国的未来增长创造扎实的基础。事实上，第一代改革对公民福利的提高其实是间接的，因为经济增长率的提高未必意味着就业机会的增加，也不一定会带来居民福利水平的提高。相反，第二代改革的目标是直接为居民的人力资本投资、为环境的可持续性投资，能够切实而有效地提升居民的福利水平。　　

　　但是，第二代改革所能赢得的社会支持却明显不如第一代改革，社会矛盾会更加突出。这可能是因为：　　

　　有的改革成本会过分集中，但收益却相当分散。贸易自由化改革就是一个很好的例子。进口更多的农产品对中国是有好处的，因为中国不仅土地资源稀缺，而且水资源更加稀缺，进口农产品，等于进口了土地和水资源。但是，农产品贸易自由化却会直接损害农民的利益。事实上，我们在财政政策上“支农”，在贸易政策上“伤农”，最后农民的净福利可能会下降。经济学理论指出，在这种情况下，对受损者进行直接补贴是最优的。可是这在政治上却是最困难的。说到农民的处境困难，人人都会同情，但是要额外征税补贴农民，却难以执行。　　

　　有的改革成本近在眼前，但收益却在遥远的未来。比如，加强对环境污染的治理，马上会影响到当地的GDP和就业，地方政府首先就不愿意，当地的居民可能也会有意见。可是，环境保护是惠及子孙的政策，而对环境的破坏有时候是不可恢复的。对教育和公共卫生的投资也有同样的问题。对非熟练劳动力的培训，怎么看都不是一个紧迫的问题，但是其影响是深远的。除了在经济上会制约中国的产业结构升级，对中国社会和政治的演变也有影响：对非熟练劳动力是否和如何培训，会影响到非熟练劳动力和熟练劳动力之间的收入差距，也会影响到这两个社会集团的政治动员形式，如果非熟练劳动力的收入远远被落在熟练劳动力的后面，如果非熟练劳动力缺乏工会将其组织起来并提供一个表达其利益的渠道，他们就会变得绝望而动荡，从而不利于社会稳定。　　

　　有的政府部门已经和特定利益集团紧密联系。第二代改革比第一代改革更依赖政府部门之间的协调、合作，上下级之间的沟通、团结。然而，政府部门的利益出现分化和硬化，各个政府部门之间越来越难以沟通和协调。主管部门和所管理的行业之间容易形成一个利益共同体，于是，政府就会被特殊利益集团“俘虏”。甚至有时候，政府部门会更倾向于大利益集团中的小利益集团。比如证监会的管辖范围涵盖了股票市场和债券市场，但是，它可能会更偏向于股票市场；体育总局可能会更偏向于竞技体育，甚至是竞技体育中的特定项目。　　

　　还有时候，政府部门自己就是特殊利益集团。比如，政府过多的管制带来了寻租的机会，而寻租就是有意地制造稀缺。中国的政府机构改革不能说不果断。1998年的机构改革将40个部级单位缩减到29个，政府雇员缩减了50％，但是，规模的缩减不是最重要的。重要的是对政府部门职能的重新设计和修正。中国有句古话：“行百里路半九十”。忘记曾经有过的成绩，警惕仍然熟悉的“经验”，从头开始吧。第二代改革是新的长征。　　

　　（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所所长助理）