一个无城市化进程中失地农民问题的案例分析

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　　一、问题的提出
　　20世纪90年代以来。随着工业化、城市化的快速推进，大量农民，特别是城市、城镇周边的农民，随着城市化发展步伐的加快，大量农业用地被征用，导致了大量失地农民的产生。据国土资源部统计，近七成是政府用行政方式征占土地。目前，全国失地农民总数在4000万人左右，每年还要新增200多万人(陆福兴等)。我国有近13亿人口，其中有8亿农民，在城市化进程中，我国将有近6亿农民失去土地，他们必须逐渐从农民转变为市民(赵锡斌等)。
　　按照《全国土地利用总体规划提要》，2000~2030年的30年间，我国占用的耕地将超过5450万亩，失地或部分失地的农民将超过7800万，这就意味着我国失地农民的规模将会进一步扩大。土地被征用后的农民，既不同于城镇居民，也不同于传统意义上的农民，他们进无出路，退无后路，成了“种田无地，上班无岗，社保无份”的。三无人员”。由于农民失去了土地这一生产资料，解决今后的生活问题成为社会焦点。在现有失地农民补偿安置制度下，失地农民的权益在很大程度上受到了侵害。计划经济时期的“剪刀差”让农民付出了约6000-8000亿元的代价，改革开放时期政府部门低价征用农村土地，又使农民蒙受了至少2万亿的损失(张时飞)。而近年来，随着我国城镇化进程的加快，现有的制度没能真正解决好农民同土地的关系，也没有形成真正保护耕地的有效机制。在一些地方，土地纠纷已取代农民负担问题，成为农村群体事件的主要诱因。
　　山西省太原市在经济的快速发展中也加快了城市化的进程，建立了大量的工业园、开发区。太原市万柏林区就是在山西经济不断发展中加速城市化的。太原市万柏林区小井峪乡新庄村，东临山西省警官高等专科学校，西接和平南路，南据亲贤北街一长风街市域商业中心，北临汾河，交通便利，位于太原市柏林机械装备制造新型产业工业园区，区位优势十分明显。全村375户共计1360人，村民主要经济来源于种植蔬菜、出租房屋、外出打工。1999年12月，太原市市政工程建设开发公司征用万柏林区小井峪乡南上庄村菜地201.546亩，新庄村菜地86：704亩，用于建造河西北中部污水处理厂，征地费共计人民币4687.86万元(其中土地补偿费1210.65万元，安置补助费2824.85万元，青苗补偿费261.3万元，附着物补偿费391.06万元)。2003年位于太原市万柏林区的山西省警官高等专科学校在新庄村征用了近百亩土地，2005年九院征用新庄村土地150亩。到2006年10月，新庄村已失地600多亩，剩余的耕地仅存200余亩。随着城镇化和工业化进程的不断加快，大量土地被征用，使一部分农民失去了赖以生存的土地，出现了失地农民这一特殊群体。为了客观反映失地农民的生活和心理状况，对太原市失地比较严重的太原市柏林机械装备制造新型产业工业园区的新庄村农民进行了走访。
　　二、失地农民面临的问题
　　在持续扩张的城市化进程中，农村集体土地大量被征用失地农民越来越多，在现行的土地制度和政策安排下，农民失去了土地，社会保障能力丧失，又没有稳定的工作，未来的生活前景令人堪忧，一个庞大的利益受损人群——失地农民群体已经形成，而且有不断扩大的趋势。以山西省太原市万柏林区小井峪乡新庄村为例，1990年代至今共征用该村耕地600多亩。在村里大规模失地之后，村民的生活水平开始下降，失地农民完全要自谋出路，利益受到损害，主要存在以下几个问题：
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　　第一，原本村民可以通过种植蔬菜换回口粮，因为耕地被征用而停止，而有限的补偿不足以维持将来的生活，只能靠出租房屋和外出务工。村里的劳动力要么到外面打工，要么在就近的家具城(九洲、红太阳家具城等)打工或沿街贩卖水果和饮料，全村除五保户、特困户和残疾人有一定保障外，其余的农民完全要自谋出路。 ’第二，村民完全没有医疗保障，看病吃药等花费完全依靠自己。
　　第三，征地补偿标准过低，农民多次上访。接受访谈的村民普遍认为补偿标准过低，他们提出，用过去标准衡量今天土地价格飞涨的太原是有失公平的，有的村民举例说同样是经济开发区，和新庄村地理位置大体相当的大王村，征用土地每亩补偿高达90万元。
　　第四。征地补偿金分配不均，农民上访诉讼缺乏主体资格。新庄村存在着一部分后来落户的新户群体，而村里的土地分配标准是新户分配少，后来重新制定标准时，村委会参考村民意见，统一了分配标准。对村民多次上访反映土地补偿金分配不公的问题，上访的结果是大部分受理信访的部门称这个问题是村民内部的问题，应该由村里内部解决，上级政府不能对村民自治组织的决定进行干涉。
　　第五，村集体资金管理不透明，村财务公开流于形式。村委会用征地补偿金进行了一系列投资项目，还有出租集体土地带来的收益，但是村委会从来也没有公开过投资的细节和盈利情况，对村民的要求并未执行。村民代表本来是代表村民的利益表达村民述求，但在现有制度约束下责任心不强，对村委会缺乏有效监督。
　　第六，土地闲置现象严重，土地是不可再生的资源，多征一亩耕地农民就少一亩生存田，就少一份生活保障，但是还存在大量征而不用的土地，在新庄村东北存在大面积土地荒芜。
　　从全国来看，失地农民已经成为当前较为突出的社会问题，直接影响到社会的稳定和发展，在现行的土地政策和制度安排下，失地农民已经陷入了一种尴尬的境地。说是农民，他们已经无地可耕，说是市民，他们还不能和市民一样公平地享有城市生活的待遇。无论是在物质上，还是在精神上，失地农民都面临着困境，而且突出地表现为一种群体性的问.题，具体反映在以下几方面：
　　(一)法定征地补偿不足以解决失地农民的长远生计
　　征地补偿安置费本来应该能为失地农民解决后顾之忧，但是，目前《中国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费为征用前3年平均年产值的6至10倍，安置补助费为4至6倍。这一计算方法仍旧是沿用计划经济时期以亩产值来测算的方法不是按照市场经济规律办事。近几年来，农产品价格持续走低，以农产品产值来计算已经不能真实地反映土地的实际价格。按照这一计算方法，农民获得的土地补偿在每亩几千元到两万元不等。参照现在的物价水平和生活标准，这些钱对于农民今后的生活无异于杯水车薪(陈晓煌)。
　　(二)失地农民缺乏就业机会
　　失地农民由于文化素质和劳动技能偏低，参与市场竞争能力差，应对市场变化能力弱，一旦失去土地，也就失去了最根本的就业岗位和生活保障。特别是一些年老体弱的农民，他们打工没人要，经营无门路，创业缺乏金融支持，就业问题特别突出。根据浙江省农调队的调查表明，仅有1.1%的农户获得了就业安排，多数人必须自谋生路。在这个过程中，政府和土地开发商本来应该承担起相应的责任，为失地农民提供就业和培训机会，但是在实际操作中，政府的表现不尽人意，只有极少数失地农民获得了就业安置。
　　(三)失地农民缺乏基本的社会保障
　　在计划经济城乡分割的二元经济体制下，农村土地承载着农民的社会保障功能，为农民提供基本的生活保障。在农民失去土地后，由于得不到合理的征地补偿，再加上安置办法比较单一，这样农民就丧失了拥有土地所带来的社会保障权利。同时，由于相应的社会保障措施不到位，大多数地区的失地农民被排斥在城市的社会保障体系之外，失地农民在就业、住房、医疗、子女受教育等方面，得不到与市民同等的待遇，甚至受到歧视，沦为城市边缘群体，在城市生活中面临着巨大的压力。
　　(四)失地农民向市民转变需要经过较长的心理适应和磨合过程
　　由于城市化过程中对农民土地的征用，失地农民由居住在农村转变为居住在城市，从农民身份转变为市民身份，但是他们并不能很快适应城市生活，而需要经历一个较长的过程。一方面，这是由于既有的制度安排，把失地农民排除在城市之外，他们享受不到与市民一样的城市生活待遇；另一方面，农民的思想观念、生活方式、行为方式向市民生活转变需要一个较长的心理适应过程。在这一过程中，失地农民由于对城市生活的不适应，由于在城市生活面临着较大的风险，在心理状态上很容易表现出对生活前景的彷徨、焦虑，乃至于失去信心。这一心理状态是群体性的，在特定的时候，就有可能演变为群体性行为，从而对社会稳定产生影响。