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2007-2-27
各级地方政府目前有三种较为稳定的融资模式：土地出让收入、金融机构贷款（包括国家政策性银行贷款）和市政项目融资。
土地出让收入
之所以把土地出让收入列入地方政府的融资来源，是因为土地出让收入具有跨代际借贷资金的性质。因为建设用地的产权属于国家所有，土地出让金实际上是50年或70年的土地租金总和。一届政府任期5年，但是通过土地融次可以支配超越本届任期时间10倍的土地年租金，这实际上是把后几届政府的土地租金收入提前透支了，是制度内的政府举债行为。解决问题的出路在于把地方政府配置土地资源的权利交给市场，由市场微观主体通过市场交换根据稀缺度配置土地资源，同时开征财产税，“平滑”地方政府从土地中获得的巨额现金流。其主要优点有两个：
按年征收财产税
改变地方政府对土地租金的收取办法，变一次性收取为逐年收取，这样地方政府集中卖地的冲动就会大大减小。由于集中的一次性土地资金收缴从土地取得环节改变为平滑收缴税收的土地保有环节，对于抑制房地产价格过快增长大有裨益。
财产税本身含有级差地租
地方政府为增加税收，有足够的动力改善辖区环境和提高公共服务质量。这种财税制度设计与公共服务的政府职能转变方向是一致的。由于我国地方政府在相当长的一段历史时期内还担负着发展辖区（包括国家政策性银行贷款）经济、建设公共基础设施的职能，如果开征财产税，地方政府就在事实上失去了利用土地出让进行跨代际融资的渠道。
金融机构贷款
目前，各级地方政府从金融机构贷款的通行做法主要有两类：一是由财政出资成立非经营性国有投资公司，实行收支两条线的资金管理体制，融资由财政担保，偿债依赖财政。二是成立政府控股的经营性公司，有一定的经营收入，但以财政拨款为主。问题的关键在于两个“不合法”，即地方政府举债和担保都不合法。当前各级地方政府通过金融机构进行的各种融资行为蕴涵着巨大的财政风险和金融风险。
没有规范的制度安排限制地方政府的举债规模
目前地方政府以各种名目的政府性公司作为融资载体，利用土地使用权和收益权进行抵押贷款的情况十分普遍。这种融资方式风险很大：一是把土地收益权做抵押物，对此法律上并没有明确界定；二是无论是以土地使用权还是土地收益权作为抵押，由于没有统一的登记部门，重复抵押现象非常严重。我国担保法规定：除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，地方财政不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。但在实践中，这种明保或暗保行为比比皆是。一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，在没有法定的政府负债额度（债务依存度、公债负债率、公债偿债率）的情况下，这种偿还责任对举债者（地方官员）来说是事实上的“软约束”。这不但涉及到地方政府债务风险的无限膨胀，还有可能引致金融危机。
没有规范的制度安排统计地方政府的举债数量
几乎所有地方政府举债都是多头进行。有的是政府直接运作,有的是通过财政、发改委等部门运作,还有的是通过政府所属的投融资机构运作,更有的是由政府为其国有企业集资和借债出面担保。多元化举债规模失控,地方政府或有债务就会急剧膨胀。同时，没有规范的制度安排限制地方政府的举债数量。在成熟的市场经济国家中，对地方公债规模有严格的立法约束，而我国目前地方政府举债规模基本上取决于政府官员的“决策”，而不是地方经济发展状况和财政承受能力。一种极端的情况是，越穷越借，越借越穷。
市政项目融资
我国发行企业债券始于1983年。截至2006年4月25日，已发行未清偿的余额为2165亿元人民币。在已发行的17种地方企业债券中有13种属于收益型市政债（发债主体的法人名称都包含建设、开发、城建、基础设施等字样），但合计只有227亿元。近年来，通过地方企业债券的形式为地方基础设施融资已经成为不少地方政府（主要集中于省市级）的一种普遍做法。
以企业债券形式进行市政项目融资
在机构投资者间发行的地方企业债与美国的收入类市政债券非常近似。但是我国并没有明确提出地方政府市政债券的概念，而是笼统的把它们跟一般意义上的公司债发行混在一起，这种做法既不利于对地方政府发债的总体规划，也不利于对不同类型债券的专业化管理。根据发达国家的普遍做法，公司债券与地方政府债券的管理应分别适用不同的法律法规，设立不同的管理机构，采取不同的管理方式。而我国当前对地方收入类市政债券与普通公司债券依据同一项法律，采取同样的管理办法，这只能说是一种权宜之计。
按企业债券形式管理地方基础设施债券
我国近年来出现的地方基础设施企业债券与公司债券形式相似，而本质却大不相同，前者存在的根基是政府信用，后者凭借的是私人信用。而对于政府债券的债权人来说，一旦政府债券发生违约，按照常理，政府几乎不可能破产，这时如何保障债权人的合法利益就成为一个重要问题。由于政府仍按照企业债券对地方基础设施企业债券进行管理，当地方基础设施企业债券发生违约时，按照企业破产法的规定，作为发行人的各类融资中介公司应当通过破产清算来偿还债务，但事实上由于其特殊的地位和性质，此类发行人又很难破产，其应当承担的到期债务负担就都落到了当地政府身上。从以上矛盾的分析中我们已经看出，现有的企业债券管理体制已经无法实现对地方基础设施企业债券的有效管理。而要解决这其中的诸多矛盾，最理想的出路就是开放地方政府发债的禁区，从法律上严格划分企业债券（主要是公司债券）与政府债券的界限，还地方基础设施企业债券以地方政府债券的真面目。
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发表于 2007-2-28 19:23:31