地方财政收入分配结构与体制研究

善者不来

1楼好象有点故障，编辑也不行。只好补在二楼了。

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　　陈鸿昌男，1932年生，曾任常州市市长、江苏省体改委副主任、《江苏改革》杂志社社长，现为江苏省体制改革研究会会长。



　　一、地方财政收入分配结构、体制基本状况
　　根据最近对苏中某市的调查，2005年纳入地方财政可支配的一般预算收入占地方财政总收入的42%左右，中央财政收入分成(上划部分)占地方财政总收入的38%左右，各项政府性基金收入占地方财政总收入的20%左右。按现行财政分成体制，在保证中央财政收入的前提下，中央、地方财政收入均以两位数的增幅增长，各项政府性基金收入也相应增长，各部门分散的政府性基金管理体制逐步纳入财政预算统一管理制度，地方各级财政分成体制逐步完善，地方财政预决算向同级人民代表大会报告和审查制度也逐步健全。
　　地方财政支出水平随着财政收入增幅的提升而相应提高，财政支出结构也发生了可喜的变化。调查中发现，总的财政支出水平均在两位数增长，2005年社会事业、社会保险、政权建设和地方性建设的支出增幅分别达16%、29%、10%和17%，平均增幅达18%；这四项支出分别占财政总支出的14%、34%、14%和33%。尽管地方性建设和政权建设支出比重偏高，但社会事业、社会保险支出的比重在加大格局的逐步形成，在逐步改变重视私人产品、忽视公共产品现象方面迈出了坚实的一步。
　　江苏在全国一盘棋、保持同中央高度一致方针的指导下，确保了中央和地方分成体制有效实行。根据在苏中地区的调查，75%的增值税、100%的消费税以及60%的企业和个人所得税按分成体制上缴中央，上缴中央财政分成占地方财政总收入的38%以上。扣除地方政府性各项基金收入因素，上缴中央财政分成占地方财政总收入的48%以上。
　　现行财政分成体制的确定，主要依靠基数法，经济越发达地区，财政收入基数越高，事权与财权相脱节。中央与地方财政分成比例为：增值税75%∶25%，消费税100%∶0，企业和个人所得税60%∶40%；中央占了三大税种的大头。工商税、契税等地方税种，原来财政分成体制中全部留给地方，现按中央政策规定，在分成体制外尚要部分上交中央。
　　地方各级内部财政分成体制，在确保中央财政集中前提下，按中央、地方总的财政体制，制订省、市、县(市)地区内部财政分成办法。最近，江苏省政府确立改革试点方案，试行省财政直接与县(市)财政结算新体制，减少地区内部财政分成体制摩擦，缓解地方财政矛盾，完善地方财政分成管理新体制。
　　二、地方财政收入分配结构的基本矛盾
　　尽管近几年来地方财政收入以两位数增幅在增长，地方财力逐年扩大，但地方财力不适应地方经济社会事业发展需求的矛盾仍较为尖锐。地方财政持续增长的力度和速度受到严峻挑战。
　　首先，现行财政体制急需完善。以基数法为特征的财政分成体制，越来越暴露出事权与财权相脱节的体制胜弊病。中央定政策、地方“埋单”现象时有发生，离开了谁办事谁出钱的原则，其后果，必然是地方各级财政层层透支。目前，财政体制不顺，事权与财权不同步，支出不断扩大，收入相对减缓趋势日益明显，地方各级财政面临压力加大的严峻形势。
　　第二，地方一般预算收支结构难以平衡，面临挑战。根据我们对苏中地区某市的调查，2005年增值税地方分成、所得税地方分成、地方工商税、典税等四个税种收入占87%；排污费、水资源费、城市教育附加费、行政性收费和其他收入等占13%。地方收费政府性基金收入尽管有所控制，但在财政收入中比重有增加的趋势。另外，地方财政收入增幅快于地方经济GDP增幅，地方财政总收入增幅达20%以上，其中非经济增长因素支持地方财政收入增长结构，难以持续。在中央的“企业减负”方针指引下，尽管近年来行政性收费增幅有所控制和降低，但企业仍感压力过大，过重的税费压力又制约地方经济增长与发展，地方财政收支结构难以平衡，持续增长面临严峻挑战。
　　第三，地方财政支出结构需要调整，面临公共财政转型。根据我们的调查，在地方财政支出结构中，建设性支出占33%，社会保障支出占34%，社会事业支出占14%，政权建设支出占13%，其他支出占6%。社会保障和社会事业支出占财政支出比重在扩大，占48%，财政支出结构的调整向公共财政方向转型。但建设性、政权建设和其他支出比重占52%，仍旧偏大、偏重。其中建设性支出的结构还存在明显的不合理。
　　第四，近年来地方财政对社会事业、社会保障不断加大投入力度，但各地区发展不平衡，社会事业一块，其中对教育事业普遍较为重视，对科学、文化事业、公共医疗卫生事业则投入不足。社会事业的管理体制不顺，政事不分、管办合一现象较为普遍。社会保障事业一块有长足发展，用于社会保障事业投入达30%以上，占地方财力总支出的28%左右，其中养老保险以及离退休经费增大，但医疗保险以及社会就业保障和再就业经费支出，由于财力不足，影响支持力度，影响支出水平的提升和结构合理。
　　第五，用于行政管理费、公检法司经费(政权建设型)约占财政总支出的14%，年增幅为10%。在政权建设总支出中，公检法司经赞占53%，行政管理经费占47%，公检法司经费首次超过了行政管理经费。这表明各级对政权建设公检法司机构重视，提供了财政的有力支持和保障。但这是财政支出结构调整中出现的新情况、新问题，值得重视研究。
　　三、财政收入分配体制几个值得研究的问题
　　(一)重视收入分配问题，发挥财政收入分配在二次分配中的积极作用。党中央历来十分重视社会收入分配问题。在计划经济时期，分配中的主要问题是平均主义倾向；在市场经济的今天，出现了收入分配差距过分悬殊的问题，解决分配不公是一项艰巨的系统工程和一个崭新的课题。
　　效率与公平原则如何兼顾，既不能放弃效率原则搞平均主义，也不能因为坚持公平原则而放弃效率优先，要多讲一点辩证法，正确处理好公平与效率的关系，把认识统一到中央确定的效率优先、兼顾公平原则和处理当前分配问题，提高低收入者收入水平，扩大中层收入者比重，调节过高收入，取缔非法收入的正确方针上来。
　　经过改革开放20几年历程，市场流通领域大家开始熟悉起来，但对分配领域、消费领域还不甚熟悉。当前在生产、流通(交换)、分配、消费四大环节中，应该突出研究分配、消费来促进生产、流通(交换)，形成良性循环。就收入分配问题，既要重视初次分配，又要重视二次分配和再分配问题。财政收入分配是二次分配的重要一环，要把初次分配和二次分配、再分配密切结合起来，实现效率与公平的统一，解决当前社会分配不公问题，为建立社会主义市场经济分配新体制、构建和谐社会提供分配体制保障。
　　(二)要积权探索事权、财权相统一的财政分成体制。随着改革发展的深化，以基数法测算为特征的财政分成体制日益暴露出弱点和弊病。最大的体制性障碍是鞭打快牛，事权与财权相脱节。要创造条件逐步完善财政分成体制，实现事权与财权相统一，这是二次分配的基础性体制。
　　中央与地方的事权界定，要在调查研究基础上明确划分，地方内部各级事权界限也要划分细化，做到中央与地方各级政府之间事权规范、透明、法定化。
　　中央与地方的财权界定，在事权划分的基础上，确定中央与地方、地方各级之间财力分成体制。确立中央集中财力权威，建立地区、部门协调的财政转移支付制度是必要的，但必须是在事权、财权合理划分，调动中央和地方两个积极性原则基础上的集中，建立财政基础在地方、集中调控在中央的新体制。
　　在划分中央与地方事权、财权基础上再解决地方逐级政府之间事权、财权划分与分成体制。事权、财权划分，确立完善的事权、财权相一致的财政新体制没有现成模式可供借鉴，要有勇气、胆略去探索实践。
　　(三)合理调整财政收支结构，积极探索公共财政和财政转移支付新体制。我国要实现富民强国现代化，存在着资源缺乏、底子薄弱、财力不足的困难，因此，特别需要财力的支持和财政体制保障。
　　由于分配体制影响着城乡、地区、部门、产业、人群之间的分配收入差距，好的分配体制与机制，可以缩小差距，相反，则扩大差距。改革完善财政收入分配体制是实行社会公平，缩小城乡、地区、部门、产业、人群之间差距的有效途径，是实现二次分配的有力工具。通过公共财政制度和财政转移支付制度的安排，推动公共财政制度以服务私人产品为主转向服务公共产品为主新财政体制的建立，实现二次分配的社会公平；通过财政转移支付制度，缩小城乡、地区之间差距，弥补市场分配扭曲与分配的不足，实现二次分配效率与公平的兼顾。目前财政转移支付制度初步建立，公共财政尚处于转型之中，有待于政府职能转换，政企分开，政事分开，管办分离，解决政府职能缺位、错位、越位等问题来实现。但就体制而言，根本性的问题是要调整优化财政收支结构，使有限的财力资源，组织到最佳的财政支出结构中去，实现结构优化、合理、有效的财政分配体制。
　　(四)发展经济，培植税源，为建立财政收入分配新体制提供物质基础。我们强调充分发挥财政收入分配在二次分配中实现社会公平的积极作用，并不意味着放松对经济发展的支持力度，凡是经济发展环境、经济社会发展基础设施、生态环境、科技、教育设施，私人难以办到的或不宜采取市场化途径的领域，政府必须给以财力支持和财税的体制保障，以促进经济发展，培植税源，扩大财力，提供财政收入分配体制的物质支持，实现财力、体制、发展互动，形成良性循环的新局面。