低收入群体保护：一个值得关注的现实问题

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　　近些年来，随着改革开放步伐的加快，在经济发展、居民收入水平普遍提高的大前提下，低收入群体保护问题引起人们的广泛关注。保护好低收入群体不仅是现阶段建立和完善社会主义市场经济体制、促进经济发展的重要基础，也是社会稳定的根本保证，具有重要的现实意义；同时也是实现共同富裕的社会主义本质要求，是新时期“三个代表”思想在实践中的具体应用。

　　低收入是一个相对概念，它普遍存在于任何地方和任何时期。无论一个国家或地区的富裕程度如何，总有一部分人处于收入相对较低的状态。本研究报告所说的低收入群体由贫困人口及贫困边缘人口组成。贫困边缘人口是指初步解决温饱、但基础还不稳固随时可能返贫的低收入人口。

　　划分低收入标准的方法有很多，主要有：（1）绝对值法。将总体平均收入的1/2或1/3定为低收入线。（2）比例法。将住户按人均收入从低到高排序，把那些处于最低层的5％、10％或20％的居民家庭定义为低收入户。（3）贫困线拓展法。将贫困线按一定比例扩大，例如扩大到115％、125％、135％或150％等。（4）日美元标准。1990年由世界银行提出，以每人每天1美元作为最低生活标准。

　　目前国际上一些发达国家和少数发展中国家通常把20％最低收入人口作为相对贫困人口，不考虑经济发展水平；而发展中国家由于受经济发展水平和扶贫资源的制约，没有条件将这部分低收入人口全部纳入扶贫对象，通常只选择其中的一部分。

　　综合考虑各种划分标准，结合我国实际，经过多方测算和比较，我们认为，以最低20％收入阶层的人均消费支出作为我国低收入群体的划分标准比较适宜，即当收入低于这一水平时，我们将其纳入低收入者。在这一标准之下的居民只能维持最基本的生存需求，人均消费支出一般仅相当于消费支出平均水平的1/3左右，食品支出占全部消费支出的比重在50％以上。

　　一、城镇低收入群体的现状与基本特征

　　按照上述标准测算，2001年城镇低收入群体为人均可支配收入2634元以下的人口，全国城镇低收入群体大约有2510万人，约占城镇居民总数的8.1 ％。这部分人主要包括：下岗职工、失业人员、无业人员、困难企业职工、因健康状况差或残疾不能工作的人员、无亲友抚养或赡养又无储蓄的人员、多子女家庭、重灾重病户家庭等。城镇低收入的主体已由传统的“三无”人员（无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人）转为特困职工、失业人员及其家属。据民政部统计，到今年7月10日，在全国享受城市低保待遇的1931万人中，特困职工981万人，占50.8％，失业人员299万人，占15.5％，特困职工及失业人员家属554万人，占28.7％，“三无”人员97万人，占5％。

　　（一）城镇低收入群体的地域分布

　　从地域分布情况看，总的说来，自然资源短缺、经济发展比较落后的地区，低收入人口的比重比较高；中西部地区城镇低收入人口合计占全国城镇低收入群体总数比重超过80％。

表1、2001年城镇低收入人口分布


城镇低收入

人口数(万人)
占全国城镇低收入

人口比重(％)
占当地城镇居民

总数比重(％)

全国
2510
100.0
8.1

东部
497
19.8
3.8

中部
1288
51.3
11.7

西部
725
28.9
10.2



　　（二）家庭特征

　　低收入户具有以下基本特征：一是户均人口规模较大，平均每户3.5人，比平均水平高0.4人；二是负担系数高，平均每个就业人员负担人口2.5人，比平均水平高0.6人；三是文化程度低，70％的低收入人口文化程度为初中及以下水平，而城镇总人口中文化程度为初中及以下的比例为49％。

　　（三）就业状况

　　1、就业特征。在城镇低收入群体中，下岗失业人员占相当比重，从业人员中“非正规就业”相对居多。在低收入户的就业者中，家务劳动者和待业人员比重为17.1％，比城镇平均水平高出11.5个百分点；个体从业人员比重为9.7％，比平均水平高出4.5个百分点；集体单位职工比重为7.7％，比平均水平高出2.8个百分点；但国有单位职工的比例却比平均水平低17.2个百分点。

表2、城镇低收入群体的就业行业比重（％）

就业人员的行业
平均水平
低收入户

全部城镇人员
100
100

国有经济单位职工
37.5
20.3

集体经济单位职工
4.9
7.7

其它经济类型单位职工
2.8
1.1

个体经营者
2.9
5.9

个体被雇者
2.3
3.8

离退休再就业
1.4
0.2

其它就业者
0.9
2.0

离退休人员
15.7
7.9

无劳动能力者
0.3
0.9

家务劳动者
2.0
6.7

待业人员
3.6
10.4

在校学生
19.2
23.1

其它人员
6.3
10.1



　　2、行业分布特征。城镇低收入群体就业人员主要分布在一些收入水平相对较低的行业，如制造业、批发零售贸易餐饮业、社会服务业、建筑业等，就业人员比重分别为37.9％、19.0％、13.1％和4.9％，比平均水平分别高出7.5、6.2、4.5和1.9个百分点。相对而言，在电力、煤气、水生产供应、金融保险、卫生体育、教育文化艺术、国家机关社会团体等收入水平相对较高、且比较稳定的行业中，就业的比重明显偏低。

　　（四）收入来源

　　城镇低收入群体的平均收入非常低，2001年年人均可支配收入仅为2062元，不到城镇平均水平的1/3。

　　从收入来源构成看，低收入户除个体经营收入与城镇平均水平相近外，其余各项收入均明显低于平均水平。其中作为收入构成主要成分的就业收入仅相当于平均水平的24.2％，转移收入相当于21.8％，离退休金相当于19.1％。

　　（五）生活情况

　　城镇低收入群体由于收入少，其消费水平普遍较低，生活质量较差。2001年，低收入群体年人均消费支出为2015元，仅为城镇平均水平的29.4％，其中，51.2％的消费支出用于食品消费，恩格尔系数比城镇平均水平高出8.5个百分点。

　　“被动性消费”在低收入居民家庭中占有相当比重。作为生活必需品的水电燃料消费的人均水平仅为城镇平均水平的53.2％，但占消费支出的比重却为9.3％，比城镇平均水平高2.2个百分点。低收入群体年人均教育支出是城镇平均水平的24.7％，占消费支出的8.5％，比平均水平高1.2个百分点。

　　年可支配收入仅仅比年消费性支出高46元，说明低收入家庭很容易入不敷出，常需亲朋好友的捐赠或借贷才能维持正常生活。

　　低收入群体的衣着消费是城镇平均水平的30.2％，家庭设备用品及服务支出仅为平均水平的1/6，医疗保健支出是平均水平的1/3。

　　（六）住房情况

　　城镇低收入群体住房条件较差。人均居住面积11.6平方米，比城镇平均水平低2.5平方米，不方便户的比例为8％，比平均水平高4个百分点。按低收入群体的收入水平，很难依靠他们自身的能力改善居住条件。2001年，低收入户年人均购房建房支出为30.4元，仅仅是平均水平的12.2％。

　　二、农村低收入群体现状及特征

　　根据上述标准测算，2001年农村低收入群体为人均纯收入在872元以下的人口。农村低收入群体的人口为9029万人，占农村人口的9.8％。

　　（一）农村低收入群体的地域分布

　　农村低收入群体在地域分布上主要集中在经济欠发达的地区，呈现出区域集中的特点。中西部地区农村低收入人口合计占全国农村低收入人口总数的86.2％，其中，西部12省、区、市（含内蒙、广西）低收入群体的人口达5535万人，占全国的61.3％。

表3、2001年农村低收入人口分布


农村低收入

人口数(万人)
占全国农村低收入

人口比重(％)
占当地农村总

人口比重(％)

全国
9029
100.0
9.8

东部
1255
13.9
3.3

中部
2867
31.8
8.9

西部
4908
54.4
21.8


　　（二）社区环境

　　从低收入群体所处的社区的基础设施看，与全国农村平均水平相比有较大差距。低收入农户所在的村通公路的有91.3％，通电话的有77.8％，能收看电视节目的有95.6％，分别比农村平均水平低4.5、13.0和2.5个百分点；低收入农户中使用照明电的比重为96％，使用安全饮用水的比重为54.3％，分别比平均水平低2.3和12.7个百分点。

　　（三）资源状况

　　1、自然资源

　　低收入群体的48.3％的人口生活在山区，而全国农户平均仅有25.3％。低收入农户人均经营土地3.6亩，比农村平均水平少2.6亩，其中：耕地2.1亩、山地0.4亩、牧草地1亩、其他土地0.1亩。耕地资源质量也较差，平均每亩耕地生产的粮食仅有202公斤，比平均水平低82公斤。

　　2、人力资源

　　劳动力资源相对充裕，但负担较重。低收入农户平均每户拥有劳动力3.0人，比农村平均水平多0.3人。但由于低收入农户的家庭规模较大，平均为5人，比平均水平多0.9人，使得每个劳动力平均负担的人口达1.7人，比平均水平多0.2人。

　　劳动力文化素质较差。低收入农户劳动力的文化程度指数为6.7年，比农村平均水平低1.1年。在低收入群体的劳动力中，有一半多为文盲和小学文化程度。其中，文盲占15.2％，比平均水平高7.8个百分点;小学文化程度的占37.4％，比平均水平高6.3个百分点；初中文化程度的占40.7％，比平均水平低8.6个百分点；高中文化程度的占5.9％，比平均水平低3.8个百分点。

　　儿童受教育程度较低。从低收入群体的儿童入学率看，7－15岁儿童入学率为89.8％，比农村平均水平低4.3个百分点。低收入群体的7－15岁儿童有10.2％由于各种原因没有入学或中断了学业。

　　（四）就业情况

　　低收入群体的人口大多居住于偏僻的山区，交通不便，加上劳动力的文化素质较低，使得就业门路狭窄，就业区域更多的局限于本地，且就业结构单一，主要从事第一产业的生产。在低收入群体的劳动力中，在本乡内从业的人员占90.3％，比全国农村平均水平高4.0个百分点；有外出经历的劳动力占12.2％，比平均水平低2.5个百分点，外出半年以上的劳动力占7.7％，比平均水平低3.4个百分点。低收入群体的劳动力中87.7％从事第一产业，比平均水平高13.8个百分点。

　　（五）生产情况

　　受收入水平的制约，低收入农户的生产投入水平较低，仅能维持简单再生产。低收入农户的生产费用支出人均为404元，仅相当于全国农村平均水平的六成。从投资结构看, 低收入农户的生产投入主要用于传统的种养业，在生产投入中，种植业投入213元，牧业投入130元，种植业和牧业的投入占整个生产投入的84.9％。

　　（六）收入水平

　　从收入水平看，低收入群体的收入水平较低。2001年低收入群体全年人均纯收入为704元，仅相当于全国农村平均水平的30％，与20％最低收入组的人群相比，纯收入水平也要低14％。

　　从收入构成看，实物性收入占一半左右。在低收入群体的纯收入中，现金纯收入352元，占纯收入的50.1％，与农村平均水平相比，两者相差25个百分点。

　　受就业结构单一的影响，低收入群体的收入来源结构也非常单一，绝大部分为务农收入。在低收入群体的总收入中，来自第一产业收入占76％，比农村平均水平高22.3个百分点；工资性收入占13.4％，比平均水平低9.9个百分点。

　　（七）生活消费

　　2001年低收入群体人均生活消费支出为695元，而全国农村人均水平达到1741元，低收入群体的消费水平仅相当于农村平均水平的40％。低收入群体消费主要有三方面的突出特点：

表4、农户生活消费支出比较（单位：元/人）


低收入群体
农村平均水平

生活消费总支出
694.9
1741.1

  1.食品
458.8
832.3

  2.衣着
42.0
98.2

  3.居住
62.8
179.1

  4.家庭设备、用品及服务      
24.8
77.0

  5.医疗保健
27.5
96.6

  6.交通通讯
18.0
108.8

  7.文教娱乐用品及服务
49.0
192.6

  8.其他商品和服务
12.0
56.4

恩格尔系数
0.66
0.48


　　一是消费支出主要用于满足基本生存的需要。在低收入群体的消费支出中，食品支出人均459元，恩格尔系数高达66％；居住支出人均63元，占生活消费支出的9％；衣着支出人均42元，占6％；医疗保健支出人均28元，占4％。低收入群体用于满足基本生存需要的吃、穿、住三项支出额占生活消费支出总额的比重高达81.1％，而全国农村平均水平仅为69.5％。

　　二是消费的商品率低。在低收入群体的生活消费支出中，商品率仅为56.7％，而农村平均水平为78.3％。这主要是由于低收入群体的生活消费支出主要用于食品，而食品主要靠自给。

　　三是资产拥有量较少。与全国农村平均水平相比，低收入群体所拥有的耐用消费品，除黑白电视机和收录机比较接近外，其他主要耐用消费品的拥有量仍有较大差距。低收入群体平均每百户拥有彩色电视机30.5台、电冰箱3.1台、洗衣机14.6台，分别比平均水平低23.9台、10.5台和15.3台。

　　三、低收入群体形成的原因

　　低收入群体产生的原因比较复杂，综合起来看，主要有以下三方面的原因：

　　第一，低收入群体本身的原因。根据前面分析，我们看出：家庭规模大，就业负担系数过高；文化程度明显偏低；因残致贫，因病致贫；老无所养；赌博、吸毒、犯罪等不良嗜好致贫是重要原因。此外，值得指出的还有思想观念的问题。一些企业职工认为自己为企业工作了多年，不愿也不想离开企业进入市场寻找工作，仍存在等靠要的思想。一些农民对新观念、新技术和致富信息接受慢，缺乏劳动致富的信心和积极进取的勇气。

　　第二，经济发展和体制改革中伴生的现象。

　　在城市，伴随市场经济体制改革的深化和结构调整力度的加大，有相当部分企业生产经营不景气，经济效益滑坡，半停产、停产、破产企业不断增多。这些企业职工下岗、失业或就业不充分，收入水平受到影响。1998－2001年国有企业下岗职工累计达2550多万人。到2001年底，城镇国有企业下岗职工515万人，非国有企业下岗职工200多万人，加上680多万登记失业人员共有1400万人待就业。

　　一些矿产资源型城市随着资源的逐渐枯竭，导致主体企业破产，下岗失业增加，同时受长期形成的单一的工业结构的影响，再就业面临困难。在这类城市中，有些低收入家庭的主要成员均在同一企业上班，一下岗便都下岗，生活非常困难。

　　特别是在一些地方经济发展落后，财政困难，企业经济效益不佳，居民工资性收入、养老保险金或离退休金、下岗基本生活费被长期拖欠。例如，对辽宁阜新市的实地调研表明，国有企业下岗解除劳动关系的职工中，有70％的人员被原单位拖欠过收入，其中，43％的人被拖欠过工资性收入，有14.7％的人被拖欠过经济补偿金收入，有25.7％的人被拖欠过集资款，有18％的人被拖欠过医药费，有0.7％的人被拖欠过公积金，有25.3％的人被拖欠过采暖费，还有15％的人被拖欠过其它收入。人均拖欠额达5000多元。

　　在农村，随着农产品市场供求关系的变化，农产品市场价格持续下降，2000年与1996年相比，全国农产品收购价格下降25.6％，其中粮食价格下降31.5％，经济作物价格下降23.8％，5年间农产品平均价格降幅超过了1/4，这使得相当一部分以种植业、养殖业为主的农户收入增长减缓甚至出现绝对下降。与此同时，乡镇企业经营不景气，加之城市下岗失业人数的增多，使农民外出打工的难度进一步加大，一部分农民家庭生活比较困难。

　　第三，地理位置不好、自然条件恶劣等一些不可抗拒的客观因素。例如西北偏远山区农村，少雨缺水，交通不便，农业生产水平低下；或灾害频繁，经常遭遇旱灾、水灾、风灾、虫灾等，农户损失巨大，导致贫困。

　　四、现行低收入群体保护政策及存在主要问题

　　党和政府历来重视对低收入居民群体的保护，在近些年不断改革探索的基础上，从90年代中后期开始，为适应社会主义市场经济体制改革不断深化的需要，与社会保障制度建设同步，我国对低收入居民群体的保障制度建设进入了一个体制创新、全面推进和加速发展的新阶段。目前对低收入群体的主要保障措施为：

　　（一）在城镇：

　　1、针对特殊原因造成的低收入群体，我国建立了工伤保险、生育保险、社会福利制度、优抚安置制度、灾害救助制度等一系列保障制度。

　　2、作为过渡性政策，针对国有企业下岗分流等实际情况，建立了国有企业下岗职工基本生活保障制度。1998-2001年，全国每年国有企业下岗职工都在600万人左右，绝大部分进入了再就业服务中心，领到基本生活费的职工人数比例从1998年的90%以上提高到2000年的97%以上，为国有企业减员增效的顺利推进、为保持社会稳定发挥了重要的作用。

　　3、针对城镇低收入居民建立了最低生活保障制度。即政府为了保障陷入贫困的人口的基本生活，由各地按照当地基本生活必需品费用，每月向他们发放最低生活费。截止今年6月底，全国享受城市低保的人数达1931万人，绝大部分贫困人口尤其是特困职工家庭的生活能够得以维持。

　　4、正在建设之中的养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度。全国参加养老保险的在职职工人数由1997年的8671万人增加到今年6月底的10567万人，参保的离退休人员由2533万人增加到3418万人。截止2001年底，全国97%的地市启动了基本医疗保险改革，参保人数达7629万人，加之公费医疗和其他形式的医疗保障制度覆盖的1亿多人口，绝大部分城镇居民基本医疗得到了保障。除此之外，各地普遍建立的大额医疗费用互助制度、国家为公务员建立的医疗补助制度以及部分有条件企业为职工建立的企业补充医疗保险等项制度，进一步完善了基本医疗保险制度。截止2001年底，全国参加失业保险人员达10355万人，比1988年增加2427万人。2001年末全国领取失业保险金的人数为312万人。社会保障制度的建立，虽说不是直接针对低收入群体的，但是对于防止低收入群体的扩大和保护部分低收入居民都是至关重要的。

　　（二）在农村：

　　1、适应农村社会经济发展的特点，目前我国农村社会保障主要以社会救济、社会优抚、社会福利和社会互助为主。

　　2、农村养老保险工作也已起步。截止2001年底，全国31个省、自治区、直辖市的2045个县开展了农村养老保险工作，参保的农民有5995.5万人。

　　3、农村合作医疗事业进一步发展。目前实行农村合作医疗的人口比重已由80年代末的5%上升到10%左右。

　　此外，无论在城镇还是农村，尊老爱幼、扶贫帮困、互助互济等中华民族的传统美德，在低收入群体的保护中也起到了重要作用。

　　如上所述，我国政府和民间力量对低收入群体保护问题非常重视，也采取了许多行之有效的措施，收到了较好的效果。但由于整体经济发展水平还不高，城乡之间、地区之间发展很不平衡，加之社会保障体系建设起步较晚，低收入群体保护中仍存在许多亟待解决的问题，主要体现在以下几个方面：

　　第一，对低收入居民群体受保护程度的全面情况还不够清楚。如前所述，农村贫困人口和城镇享受最低生活保障的人口仅分别为3000万和1931万，而除此之外的6000多万农村低收入者和500多万城镇低收入者受保护的状况到底怎样，我们并不十分清楚。尽管这部分人的生活状况略好于贫困人口，但仍然徘徊在贫困线附近，极易受到伤害而返贫，仍需要我们关注。

　　第二，农村和城镇低收入群体受保护的水平不一致。如上所述，农村实实在在受到保护的低收入人口—贫困人口，仅占低收入人口的30%左右，而在城镇则达到77%。而且，农村的保障水平也很低。

　　第三，对低收入群体的保障在局部地区和有些时段还不到位。一些困难地区和企业在筹集下岗职工基本生活保障资金方面，存在着“企业依赖财政、地方依赖中央”的倾向，大大偏离了企业、财政和社会筹集各负担1/3的政策。企业和社会筹集不足部分，由财政兜底，地方财政困难的，由中央财政以专项转移支付的方式予以补助，实际最终压力主要集中在中央财政上。从今年上半年下岗职工基本生活保障资金来源构成看，财政安排占了60%，企业筹集和社会调剂分别仅占21%和19%。另外，由于一些企业拖欠职工工资和养老金，使得这些职工名义上有收入，实际上却没有收入，既无法拿到工资和养老金，按规定也不够享受最低生活保障标准，形成两头无着落，比享受最低生活保障的家庭更困难。

　　第四，整个社会保障体系的覆盖面低，容易产生新的低收入者。受经济发展水平低、社会积累财富较少、人口众多等多种因素的制约，我国现有社会保障体制的重点仍局限于城镇，多数农村地区尚未开展。而且，城镇社会保障的覆盖面也不够高。目前，养老保险、失业保险的覆盖率仅分别为80%左右，医疗保险的覆盖率仅为50%左右。特别是城镇集体和私营企业或出于自身利益考虑，或效益差，不愿意参加各类社会保险，一部分参保企业不能做到按时足额缴费，致使这类企业的退休人员、下岗职工无法享受到各类社会保险待遇。今年以来，出现了一个特别值得引起注意的现象，养老、失业参保人数不升反降：6月末全国养老参保人数比上年末减少235万人，缴费人数减少344万人；失业参保人数连续6个月出现负增长，6月末比上年末减少260万人。这种状况极易造成新的低收入者，因为当一个人进入老龄阶段、成为失业者或者遇到疾病等灾害，如果没有相应的社会保障，生活水平会急剧下降，对于收入低、储蓄少的人更是如此。

　　第五，协助低收入者脱离低收入群体的政策措施少。救济、补助仅能维持低收入者的生活，要想从根本上解决低收入群体的保护问题，关键是要创造条件让其重新进入就业行列。但从总体上看，我国现行社会保障侧重于低收入群体的生活保障，相对而言，以增强贫困人群的劳动能力、充分有效地使用贫困人群劳动力为主要内容的就业保障方面还比较薄弱。表现之一是国有企业下岗职工再就业率的逐年下降，1998-2001年分别为50%、42%、35%和30.6%。

　　第六，没有注意培植非政府组织从事低收入者保护事业。

　　五、低收入群体保护的政策建议

　　目前我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的阶段，新的形势对加强低收入群体保护提出了新的更高的要求。尽管前一阶段在保护低收入群体方面做了很大的努力，也取得了明显的成效，但也还存在不少问题，特别是与其他国家和其它时期相比，目前我国低收入群体具有如下几个特点值得我们引起高度关注：一是低收入群体的规模庞大，城乡合计超过1亿人；二是这部分人的收入特别低，其中的农村低收入者尤其如此；三是与高收入群体的收入差距迅速扩大；四是这些人在观念上感觉到现实与传统教育的反差很大。不认真做好这部分人的工作，解决实际问题，极易引发社会矛盾。再加上经济全球化、人口老龄化和农村城镇化给社会保障工作带来的新的严峻挑战，更需要我们加紧工作，以维护改革发展的大局，保持社会稳定，促进经济发展，改善人民生活。为此，我们建议首先应大力加强对低收入群体的统计监测工作，切实把低收入群体受保护的状况摸清楚，以便对症下药，并为今后动态监测低收入群体的变化情况创造条件。在此基础上，重点做好以下几个方面的工作：

　　（一）加快经济发展，完善税收体制，加大政府转移支付力度。发展经济是解决低收入群体保护问题的根本出路，对此我们必须要有清醒的认识。要跳出就“保障”论“保障”的圈子，始终把发展当成硬道理，采取一切措施加快经济发展。其次，要完善税收体制，加强税收征管，减少贫富矛盾。如开征遗产税、赠与税，完善个人所得税，使高收入者能够依法为改善收入结果的不均、救助弱者做出贡献。还应适时开征社会保障税。第三，要加大财政对低收入群体的转移支付力度，特别是注意通过转移支付切实保证低收入群体的子女免去所有费用享受9年义务教育，使低收入者得到基本的疾病预防医疗保障。第四，在目前低收入群体问题比较突出的情况下，要认真按照“一要吃饭，二要建设”的原则调整财政支出结构，宁可少上一些建设项目，也要确保低保资金的落实到位。

　　（二）尽快建立覆盖全社会的社会保障体制，将现行保护低收入群体的政策落到实处。先城镇后农村逐步使每一个劳动者都有养老保险、失业保险，使每一个人都享受医疗保险，为减少新的低收入群体奠定基础。对目前城市居民低保实施情况要进行认真检查，并逐渐使之规范化、制度化，防止和解决保障资金不到位、保障对象有遗漏等问题，切实保障困难居民的基本生活。要认真搞好政府各有关职能部门的综合协调，采取有力措施消除各项社会保障措施之间存在的种种不衔接和梗阻现象，保证下岗职工的基本生活保障费和城镇居民的最低生活保障费的按时足额发放，按照既定的农村扶贫政策搞好农村扶贫脱困工作，继续落实好离退休人员、失业人员的离退休金和失业保险费的按时足额发放，防止产生新的贫困人口。

　　（三）进一步完善就业和再就业政策，千方百计地扩大低收入群体的就业。要继续大力发展劳动密集型产业，继续鼓励和促进非国有经济的发展。与此同时，在就业大环境中采取特殊政策，帮助低收入者就业。一方面要继续认真落实好现有的对下岗职工再就业的各项优惠政策，讲求实效，提高针对性。要扩大再就业优惠政策的覆盖面，凡参与低保的人员，自主创业可以享受下岗职工再就业有关优惠政策。针对低收入群体的特点，要把增加社区就业岗位，如家庭服务、社区保安、生活护理和修理维护等工作作为低收入群体新的就业渠道。另一方面，要大力加强和完善就业服务。从加强劳动力市场建设，多渠道兴办规范的就业服务机构，免费定期提供各种快捷、方便的就业信息，加强对低收入者的职业教育与培训，实施再就业援助行动等多方面，尽可能地为低收入群体创造更多的就业机会。

　　（四）继续推进农村“费改税”和逐步建立农村最低生活保障制度，重视和加强对农村低收入群体的保护。实践已经证明，加快推进农村税费改革，是农民减负增收的有效途径，也是当前解决农村低收入群体保护问题的重要措施之一，各级政府应该高度重视，提高认识，在认真总结经验的基础上加快推进。与此同时，要逐步探索和建立农民最低生活保障制度。据调查，到目前为止，全国已经有7个比较发达的省市开展农民最低生活保障，10个左右的省份已经正式发文准备开展，剩下的省份有的开始局部探索试点，也有少数省份没有开展。已开展的7个省市，低保保障人员300多万，使用资金8亿元左右，政府财政补贴和集体筹集各一半，月人均20多元，部分以实物（如粮食）形式发放。建议通过总结完善，逐步将这一工作全面展开。

　　（五）继续动员民间力量，帮助低收入群体。尊老爱幼、扶贫帮困、互帮互助等中华民族的传统美德不能丢，应继续大力倡导。此外，可以鼓励民间机构，开展捐资助困等慈善事业。形成政府、民间力量、家庭成员内部等多方共同努力，解决好低收入群体的社会保障问题的局面。

　　最后，值得特别提出的是，要使低收入群体的保护工作具有规范性、连续性，还必须解决好两个问题：一是尽可能通过立法，将许多行之有效的措施和政策用法律的形式固定下来。二是资金来源问题。关于后者，可从扩大税源，加强税收征管；有选择地变现国有资产；发行一定规模的社会保障专项国债；以及发行社会保障彩券等多方式加以解决。