军工固定资产投资项目后评价管理

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军工固定资产投资项目后评价管理



　　评价原则
　　军工固定资产投资项目后评价的总原则是在项目大背景之下对于项目具体情况做具体分析
　　在改革开放之前，长期的计划经济体制导致军工固定资产投资决策中存在诸多问题，如投资决策的科学性不足，资金的使用效率不高等，这些问题的产生源自多方面因素：传统的投资决策缺乏科学论证，基本没有项目的技术经济分析，甚至完全不按科学的决策程序进行，极端情况下出现了边设计、边施工、边修改设计方案的现象。改革开放之后这些情况虽有很大的改观，但并未完全消失，随着中国国防现代化进程的快速发展，军工投资力度不断增大，投资项目日益增多，军工固定资产投资项目建设中仍然存在约束机制缺乏、主管部门监管乏力等现象；长期以来军工固定资产投资形成的“重视立项审批，忽视实施监督”的特点，尽管有项目审计、验收的规定，但实际操作中根据最终实施情况调整项目批复甚至修改前期项目规划的情况屡见不鲜；通常军工固定资产投资项目一旦获准立项，政府往往忽视对项目实施过程的管理、监督，也极少对项目建成后的影响及可持续性进行评价审查，于是一些军工固定资产投资项目从招投标开始就缺乏严格的监督，整个实施过程也基本没有建立起有效的约束机制，从而造成军工固定资产投资常常严重拖工期，超概算，而军工固定资产投资项目论证不充分、设计不合理、工程施工质量差等问题也时有发生。
　　由于军工行业的特殊性，军工投资主要由政府以财政资金安排，以军品需求为主要决策依据，这种投资方式客观上要求国家相关部门必须对军工固定资产投资进行更加严格和全面的监管。新的国防科工委成立以来对军工固定资产投资也逐步采取了一些科学、有效的监管方法，如加强对项目的可行性研究，建立和完善大型投资项目招投标管理制度和项目施工监理制度等，然而在现行的投资监管制度框架下，监督约束机制仍显乏力。项目法人责任制所明确的责任主体并不包括项目投资决策者，且项目法人责任制也只能对项目实施的过程产生作用，对项目投资决策的责任追溯和对后续可持续性能力的评估尚缺乏充分可靠的科学依据。国外如印度国防研发组织研究，也指出类似问题，在已有的评价机制中，项目不同时期的评价相互脱节，这种不连贯的评价体制造成项目监管的紊乱以及责任划分的模糊。相关经验显示对军工固定资产投资项目进行后评价是加强政府对军工行业调控、提高军工投资项目管理水平的重要方式。
　　军工固定资产投资项目通常具有单一性、前沿性和不可预测性等特点，且军工固定资产投资项目建设周期普遍较长，受益范围难以明确界定，投资风险较高，通常很难使用精确的定量评价方法，因此在军工固定资产投资项目后评价工作中不可避免要使用定量与定性相结合的方式，而且在具体后评价工作中必须注意严格区分项目之外风险（可以理解为一种系统风险）造成的问题和项目自身问题，以避免错误的责任划分。军工固定资产投资项目因系统风险在实际运作过程中的诸多特点，按照项目过程较为突出的特点主要有：
　　1.军工固定资产投资项目的决策程序有时不规范或无法规范。往往是根据现实军品需求特事特办，紧急启动，具有专项特点，在投入上具有很强的政策性，不完全遵循普通的项目决策程序；
　　2.军工项目具有一定的波动性，也可能会有间断性。军工项目实施受政策性因素影响较多，有时具有很强的突发性和偶然性，项目的实施可能因为政策原因搁置、然后再启动，可能一个项目还有分次批复或“拼盘项目”的情况；
　　3.军工产品市场难以准确预测。受国际政治、军事和经济形势变化影响，国外设备和技术封锁、军事科技进步导致产品升级换代等因素，使军工产品市场难以准确预测；
　　4.难以准确预测项目未来效益和项目（有时表现为军工产品）的持续性。因为军工产品销售具有定向性，产品市场难以预测，且军品订货一般具有多品种、小批量的特点，项目的效益也具有多变性，难以准确预测项目未来效益的持续性；
　　5.军工项目影响重大，但是又具有隐蔽性和长期性，在一定时期内可能难以直接评价其全部影响。
　　这些特点既有合理性，也有长期计划经济遗留的问题，在实际的后评价工作中，对这些特点必须综合考虑：一方面对项目的大背景必须有前提界定，如果项目是在特定情况下以违反常规的形式展开，但确实是军品之急需，也取得了较好的效果，在评价时就必须考虑这种前提背景，遵循合理性原则；另一方面对于项目程序的评价必须依从相关法律规定，确定项目手续是否履行了严格的法定程序，也就是说军工固定资产投资项目后评价的总原则是在项目大背景之下对于项目具体情况做具体分析。
　　评价体系
　　后评价指标体系应具备信息收集、描述、解释、评价和预测等功能
　　在军工固定资产投资项目后评价过程中，必须有一套较完善的指标体系来支撑后评价工作，而且必须根据军工项目的特点进行指标体系设计并考察设计指标的功能，一般而言后评价的指标宜尽量选用不依赖主观因素的客观指标，这就要求作为反映军工固定资产投资项目特点的后评价指标体系应具备信息收集、描述、解释、评价和预测等功能。
　　根据一般理论和相关规定，军工固定资产投资项目后评价工作应该综合采用逻辑框架法和指标体系法。实践中逻辑框架法主要包括了项目的目标层次、成果和评价指标、指标界定和评价以及成功的重要外部条件，逻辑框架法可以按时间和空间对评价内容进行扩展，最终覆盖整个项目生命周期中所有牵涉环节，这时逻辑框架法的内容将富含大量的项目信息，对逻辑框架的总结基本就可以形成对整个项目的后评价研究报告。由于军工固定资产投资项目的后评价指标体系是一个相当复杂的系统，因此一般将指标体系分若干层，再讨论各层所包含的指标、参数。
　　在具体操作过程中，还需要对项目的指标层进行分析，首先收集具体指标参数，然后根据通用的方法进行加权指标处理。这种推理得到的评估指标具有比逻辑框架法更好的客观性，问题在于从指标体系法推导出来的项目子目标评价与逻辑框架法得到的同一指标可能有出入，某些情况下这些差异会很大，甚至影响到最终的总评价结论。如图所示，在对军工固定资产投资项目需求分解时采用的是自顶向下的垂直分解模式，而对指标的评价则采用从具体指标反推评价准则直至后评价总体目标的模式，这两种模式的差别也正是造成必须进行参数调节的原因。为了弥合不同评估方法之间的误差，需要根据项目分解与指标集成模式的特点进行参数确定和调节修正，只有通过参数调节流程的操作才有可能弥补不同方法带来的评价误差。对此，国外有学者也做了类似的分析，如有日本学者就利用后评价工具进行了东京湾铁路线建设投资及收益问题的分析，并取得了满意的结果。因此结合军工固定资产投资项目后评价工作特点，做有针对性的深入研究，将有利于提高军工固定资产投资决策水平。
　　总之，开展军工固定资产投资项目后评价工作，不仅有利于提高军工固定资产投资项目的管理水平，且有利于后续军工固定资产投资项目投资决策，并能够修正现有项目决策准则的不足。解决军工固定资产投资后评价工作中现存的问题有赖于以下几个方面的机制建设：
　　1．指标规范化机制建设
　　深入分析军工固定资产投资项目特点，制定一套可操作的后评价工作规范，并建立一个具有自适应性的后评价指标体系；
　　2．长期评价机制建设
　　在长期的工作规划中，进一步明确后评价工作的职能定位。这是确立后评价工作权威的重要保证，也是确保组织可信度、提高后评价工作效率的必然要求。
　　3．经验积累机制建设
　　建立长期军工固定资产投资项目后评价制度，积累并形成后评价专家知识库，为长期工作积累经验。
　　4．制度保障
　　根据后评价的目的，相关部门应制定相应法律法规明确赋予后评价工作以监督及责任追究的职能，这样有利于确保后评价组织机构权威性和相对独立性，进而保证后评价工作的客观性。