新农村建设中一些事关长远发展的重大问题----再论中国不会出现贫民窟现象

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北京大军经济观察研究中心特约研究员

中国经济体制改革研究会副秘书长  张路雄

2006年12月14日

   2005年在十六届五中全会上，中央提出了建设社会主义新农村的纲领，在2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》又对新农村建设进行了全面部署。十六届五中全会决议对新农村建设提出了生产、生活、乡风、村容、组织等五个方面的内容，在2006年一号文件中还强调了妥善处理工农城乡关系、保障务工农民的合法权益等内容。所以，新农村建设确实是对目前农村全部工作一种概括。也是总括目前农村工作的一个口号。在实际执行中切忌片面强调某一方面的工作而忽视其他工作，尤其是不能以“建设”代替其他工作。同时，在新农村建设中必须特别重视研究解决一些关系农村长远发展的重大问题。

一、新农村建设的主战场是在城市

   城市化是当今中国社会经济发展的基本潮流。解决三农问题，尤其是提高农民收入，主要要靠提高农民的非农收入；增加农民的农业收入，最关键的是提高劳动生产率，其前提条件是减少农民，从而增加务农者的经营规模。从这个意义上讲，新农村建设的主战场是在城市。在当前和今后相当长的时期，提高农民工的待遇，打破城乡分割的制度，都将是三农工作的重点，也是农村发展的基本希望之所在。

   目前，中央强调的是提高对农民工基本权益的保障，因为这是解决问题的起点，只有在农民工基本权益得到保障的基础上，才可能进一步提出加快农村人口向城市转移的系统政策。保障农民工权益和促进农村人口转移将是中国城市化进程中的两个阶段，其政策重点也将有所区别。从中国的长远发展看，在农民工的基本权益得到保障后，长期的政策内容将转向如何加快农村和农业人口转移。也可以说，农民工问题是我国特殊国情而产生的问题，而转移农业、农村人口则是世界各国已经或正在经历的过程，有许多可以借鉴的经验。从2003年算起，解决农民工问题权益问题大概要十几年的时间，而转移农业人口在我国至少要将近100年的时间。在新农村建设中必须要有这种长远的考虑。

   今年初，中央刚刚发出了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，该文件系统阐述了对农民工的各种政策，并且提出了今后努力的方向。但由于城乡分割的制度已经形成40多年，并已经形成了稳定的利益结构，数亿“城里人”，尤其是大城市的人口已经形成了固定的利益结构，一下子打破城乡分割的制度，必然要影响几千万，甚至是上亿人民的既得利益。显然解决这个问题必须要有一个较长的过程。

   目前的问题不只是政策不到位，而且认识也很不到位。本人觉得首先要解决认识问题。

二、中国不会出现其他发展中国家的贫民窟现象

   第一、农民工进入大城市是否会形成庞大的贫民窟？拉丁美洲和亚洲的一些发展中国家在城市化的过程中都出现了规模很大的贫民窟。中国在城市化过程中应该防止这种现象。80年代初本人也有过这种顾虑，反对城市人口的盲目扩张。目前，这一顾虑依然是一些国家和大城市领导人所担心的问题。

   经过研究，本人认为中国不会出现其他发展中国家的贫民窟现象。（1）中国与那些形成贫民窟国家的土地制度不同，中国进行了彻底的土地改革，没有无地农民，农民在农村有根。这是一些专家已经指出的事实。（2）中国农民平均占有土地，这使得在市场的竞争中大家基本上处于同等地位，很难出现大规模小农破产的情况。而且农用地不得出售，这又为农民在市场竞争中失败时增加了一重保险。（3）中国农民工在城市中基本上是居住在城乡结合部的村庄中。而且人口规模都以村庄为边界；这些农民工是外来人口，受本地村民组织的管理。这与拉丁美洲的贫民窟很不相同。在那里，进城者占据公有土地而形成贫民窟，这些进城者是当地的主人。我国大城市的民工集中居住区中已经出现了一部分治理很好的范例，其主要经验是村集体经济实力较强，重视这个问题，所以，虽然外来人口很多，但卫生、治安都还比较好。由于在当地有村民委员会这种组织资源，只要政府对集体经济实力弱的村在环境卫生及治安方面，给预适当人力、财力和物力的支持，就可以大大改善现存的大部分问题。所以，不应以担心出现贫民窟，而人为阻碍农民工向城市的流动。

   第二、农民工到底是城市发展的动力还是城市发展的包袱？目前，一些大城市限制人口增长的呼声很高，目标基本上是针对农民工。农民工是真的给城市增加了许多负担吗？

   据本人调查，在一些大城市，绝大部分农民工工作地与居住地很近，基本上不会给城市交通增加负担。大城市拥挤的交通是城市病的最主要表现之一，但农民工不是这个问题的制造者，农民工居住地与就业地合一的模式还为大城市发展中提供了新的经验，值得认真总结推广。

   农民工参加当地社保会给当地财政增加负担吗？农民工参加社保所付出的资金，与他们的贡献相比是很小的。目前由于大城市人口老龄化，许多城市的养老金都入不敷出，农民工加入当地的社保，可以改变这种养老金入不敷出的局面，从这方面讲也是贡献大于所得。

   第三、要格外重视新一代农民工问题，尤其是其中那些在城市中长大的农民工第二代。目前在一些大城市的新出生婴儿中，农民工子女有的已经超过一半。这些在城市中长大的、讲着一口纯正当地话的外来人口子女，由于户籍等制度的限制，在受教育、就业的许多方面都受到歧视。这对这些人的正常成长是十分不利的。农民工子女中有心理问题的比例及刑事犯罪率都比城市青少年高许多。如果再过十年，城乡分割的制度如果还不能解决，中国会不会发生类似法国2005年的骚乱事件，实在是值得深思。

   中国人多地少的基本国情和处于城市化的时代背景，使得兼业农户将长期是中国农民的主体。如何保障兼业农户的利益，也是一个在城市化过程中值得研究和思索的长远问题。必须要有一套完整的政策措施。目前我国还缺乏这方面的政策。在政策语言中还很少出现“兼业农户”这一概念。对兼业农户的照顾政策除了保障其在城市就业的权利及相关利益以外，还要为其在农村生活提供必要的支持，如家属、子女的照顾，老人的赡养等问题。这将是农村工作中的一个重要课题。这个问题在新农村建设中也将是一个重要内容，必须摆上议事日程。

三、建立适合国情的组织体系

   农村组织是新农村建设中的一个重要方面。也是事关农村发展的根本问题。就目前情况讲，中国农村到底应该按何种模式建立组织系统，还是一个在政策方面未破题的领域。

   在实行联产承包制的初始阶段，对于其发展方向是什么，当时有两种不同的观点。一种观点认为应把联产承包制作为一种制度建立起来，还有一种观点认为联产承包制只是为实行“单干”找一种好听的说法。最后的结果是，虽然联产承包制在宪法上是有地位的，但一直没有具体的承包管理条例出台，使得联产承包制到现在只是空有其名。

   现实情况是，在联产承包制实行以后，曾经在一些地方建立的双层经营体制，目前基本上已经不复存在，农村的集体经济组织也只是存在于一些经济发达地区，集体有房产、地产可以出租的地方。在农业税免除后，农民负担是减轻了，但基层组织的运转已经出现了大问题。因为原来附着在农业税上的各种费都无法再收。

   必须看到，我国的乡镇基层政府除了政府管理职能外，还承担着为农村广大农民、农业生产提供服务的大量事业职能。在日本和我国的台湾省这些职能是由农协和农会承担的。在我国的双层经营体制和集体经济组织不起作用后，农村实际上已经出现了组织真空。这不但为一些非正规组织的发展创造了条件，而且极大地影响着农业经济和农村社会的健康发展。目前正在进行的农村综合改革的核心就是精简乡镇机构，而其中主要精简的肯定是那些事业人员，其后果无疑是极大地降低为农村和农业生产提供服务的各种事业的能力和水平。

   我国是一个农业人口众多的国家，农村组织的发展应该学习日本等东亚国家和地区的经验。即在全国普遍建立农会或农协组织，这种组织是社区性的合作经济组织，所有社区内的农民都是当然会员。应该推行台湾的以户为会员的制度。在我国，要建立农协（农会），从上世纪80年代初就开始被农业专家、学者普遍接受，不少地方领导也很赞成，并有省委书记提倡的河南全省的试验。但中央主管领导始终对此不置可否，未能在全国得以推广。其原因一是“恐合（作社）症”；二是农村金融不能纳入农协（农会）经营；三是农村供销社和信用社的改革都未能给农民真正的民主选举权。

   在中国，目前正是发展东亚国家农协、农会组织的好时机。双层经营的集体经济组织已经徒有虚名，极需要建立新的替代组织。如果在中国不建立类似组织，中国农业和农村社会都将陷入困境。日本早在上世纪70年代就实现了农民人均收入超过城市居民的局面，这是农协的巨大功绩。中国要解决三农问题，在组织上必须要建立农协农会类的组织，不然农村没有希望。

   在我国单纯发展农业专业合作社作用是很有限的。专业合作只是专业农户的组织，就是说专业合作社是大规模农户的组织，对广大小农户来讲起不到多少作用。这里我要顺便对新出台的农民专业合作社法发表一些评论。

   新出台的专业合作社法，其缺点并不只是没有对社区合作组织和农村金融合作组织做出规定。这个法的有些规定存在重大问题，不但不能促进专业合作社的发展，而且可能把专业合作社的发展引向歧途。

   现在，该法第二条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。这种规定就是允许一些企业可以作为合作社的成员。这是世界各国合作社都不允许的，是完全违背合作社基本原则的。

   合作社是社员自我服务的组织，基层社的社员必须是个人，联合社的社员必须是基层社。合作社可以与非合作社企业联合，但所成立的企业是公司，而非合作社。

   以上这个规定的最大受益者是那些农业产业化的龙头企业。正是因为龙头企业与农民的利益有矛盾，农民的利益被剥夺，所以才要发展合作社，使农民自己组织起来，为自己服务，并且把增值的利益收归自己。

   但这个专业合作社法使龙头企业可以堂而皇之的挂起合作社的牌子。在这种制度下，真正的农民自我服务的合作组织哪里还有生存余地呢？这个专业合作社法不但不会促进合作社的发展，而且会成为限制真正合作社发展的法律。

   据说，在该法的讨论稿中还有专业合作社与社员的交易量必须占总交易量的一半以上，但最后出台时，该条款被删掉了。这个条款对限制那些假合作社具有重要作用，其取消后，就为龙头企业“挂羊头卖狗肉”提供了法律空间。本人从1983年就开始参加合作社法的起草，搞了几十年才出台的合作社法竟然是这样一种规定，实在是令人悲哀。

四、着力推进农业现代化和规模经营

   上世纪70年代末、80年代初，农业现代化是一个十分流行的口号，现在已经基本不用此提法。在中央文件中都用“现代农业”的提法。本人感觉，“农业现代化”是一个与时俱进的概念，在不同的时代可以有不同的内涵。“现代农业”的概念显然不如“农业现代化”醒目，涵盖内容也不如“农业现代化”广阔。而且，从建国初期直到现在的领导人一直把实现“四个现代化”作为国家发展和奋斗的目标，农业现代化也一直是四个现代化的重要内容之一。所以本人以为，新农村建设中必须包含农业现代化的内容。

   与20年前农业现代化的概念相比，如今的农业现代化特别强调了可持续发展的内容，即循环经济、环境保护、资源节约和食品安全等内容。

   但是在生产方式方面，农业现代化的内容在几十年间一直具有一致性。农业生产方式的现代化，从根本上讲是劳动生产率的提高，其中也必然要求生产工具的机械化及生产规模的扩大。

   种植业的规模经营是农业现代化的重要内容之一。就我国人均耕地面积极少的国情而言，不断扩大种植业的规模经营是事关我国农业发展前途的根本大计。在加入世贸组织后，在开放的市场条件下，这更是一个关乎中国农业发展和农民收入的重要课题。

   扩大种植业的经营规模，关键是如何在保持农户经营方式的基础上集中使用土地。在实行分户经营之初，中央的政策就对此有所考虑，但一直到现在为止并没有形成完善的制度。

   对此，理论界也一直有不同的主张。其中较有代表性的就是土地私有或者是实行农用地的“永佃制”。要深入分析这个问题，必须严格区别一些基本概念。

   实行何种土地制度，根本标准是：有利于提高耕作者的积极性；有利于土地的集中和规模经营。而这两个方面的标准并不是完全一致的。在不同的时代条件下，标准是不同的。

   在工业化时代以前，农业耕作方式中最好的土地制度是平均的土地占有制，即自耕农的土地私有制。但这只是一种理论的设想。实际上，在封建社会的长期历史过程中，一直是以地主占有的土地私有制为基础，自耕农拥有土地基本上不成为主流制度。所以“耕者有其田”一直是反封建的民主革命的基本目标。

   在土地由地主占有的制度下，为了提高农民的积极性，出现了“永佃制”。永佃制把耕地的所有权和占有权、使用权分离。地主为土地所有者；农户可以拥有占有权和使用权；也可以只有占有权，当二地主，再把土地租给其他农户耕种使用。这种“永佃制”并不是中国封建社会普遍流行的土地制度，对此必须有充分的认识。在封建社会都无法普遍推行的制度要在现代中国普遍推行，可能性有多大？

   “耕者有其田”是在民主革命过程中，经过彻底的土地改革后才实现的土地制度。美国是在民主革命建立独立国家后，由政府向农民极为廉价地出售土地而形成的平均土地占有制，其他国家（如欧洲的大多数国家、二战后的日本）都是在实行彻底的土地改革后实现了土地的平均占有。一些发展中国家至今还未能实行彻底的土地改革，农村土地的占有还极不均等（如拉丁美洲的大多数国家、印度等国）。

   但是在工业化条件下真正实行“耕者有其田”又带来了新的问题。在工业化条件下，随着人口的城市化，不少土地占有者不断从农村转移到城市，其耕地如何处理；随着新的生产工具的使用，尤其是农业机械化的实行，以及市场经济的竞争作用，种田者要不断扩大土地的经营规模，但土地如何向耕种者集中？

   “耕者有其田”是经营种植业的合理土地制度。耕种者自己拥有土地，有利于耕地的保养和使用；没有地租，耕种收入全部归自己所有。如果土地所有者一直耕种土地，这种制度的确很好。但在工业化、城市化的过程中，不断有人离开土地，转到非农行业、进入城市。在土地私有的条件下，就会大量出现土地出租的情况，即许多土地所有者不种地，他们把自己的土地租给别人，而另一部分农民为了扩大耕地经营规模，在种自己耕地的同时，也租种别人的耕地（这种情况在美国现在也很普遍）。这时，耕种者就要在自己的收入中用一部分支付地租，这对土地耕作者是不利的。应该说，这种情况是违背“耕者有其田”宗旨的。完全实行“耕者有其田”制度，就必须要求不种地者不能拥有土地。这是最理想的农用土地使用制度。但在土地私有的制度下，无法剥夺个人已经占有的土地，必须要有其他措施。

   从二次世界大战后欧洲、日本等国农业发展的经验中可以看出，在工业化、城市化的背景下，如何集中耕地是一个很困难的事情。土地私有制度限制了耕地的转移和集中，越是人均耕地少的国家，越是难于实现耕地的转移和集中，一个重要因素就是，在城市化的背景下土地不断大幅度升值，农民在实现非农就业后，对农业收入已经不太在意，所以他们往往是出租土地，而不转让土地，等待土地的升值。日本、我国的台湾社会中富有的阶层中不少是原来的农民，就是因为土地升值所致。

   农地的集中还有一个如何连片的问题，土地不连片，无法实现机械化耕作，对扩大经营规模是一种极大地制约。所以，这也一直是战后欧洲、日本农业政策中关注的问题。小块的土地私有制，无论是出租还是出售所实现的土地转移都无法实现土地的连片经营，必须要靠行政的力量来进行调整。在很多国家是通过土地的整治，连带进行土地调整，实现规模经营。从这些国家的经验看，完全依靠市场的力量是无法实现土地规模经营的。从我国各地这些年的实践中也可以得出同样的结论。

   在我国实行联产承包责任制的初期，不少日本的农业经济学家都很赞赏中国的制度，即在土地集体所有制的前提下实行分户经营。他们认为，这种制度既有利于调动生产者的积极性，又为耕地经营规模的扩大保留制度空间，使得耕地规模的扩大得以顺利实现。

   在我国，随着所有制结构的变化，农村集体经济组织已经很难生存，但如果坚持土地的集体所有制，赋予村级组织调整土地的权力，就可以在一些农民进城后，采取适当的措施，调整和集中土地，逐步扩大种地者的耕作规模。但具体政策还有待于在实践中探索和完善。

   由于这些年我国耕地规模经营发展受到制约，自90年代中期以来，公司化经营种植业的势头在不断扩大（不少地方都出现了公司统一向村组织租地，反雇农民当雇工的公司制经营农业的情况）。这是一个值得警惕的问题。保持农户经营农业是世界各国的共识，这其中的道理还值得深入研究，但这种规律是应该遵守的。应该有法律和政策制止公司化农业的发展。

（写于2006年11月 ）