国际新公共管理对我国海事行政的借鉴之处

菲帆

80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共管理部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，在英美等国出现了一种“新公共管理”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合多种学科相关的知识和方法，创立一个新的公共管理尤其是政府管理的知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。

一、 国际新公共管理理论的兴起与发展
当代西方以“新公共管理”为定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy, Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于上世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用。在上世纪后期，新公共管理学者们突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理之中，多角度的，多途径的来研究公共管理尤其是政府管理问题，例如，新公共行政理论强调从经济学的角度来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”，在为处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。在以经济为主导的管理模式下，“新公共行政”的研究者还提出，政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策；政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理；政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量等等。同时，新公共管理更明确了责任制，提出了产出导向和绩效评估，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理的新途径，这些理论也正是目前的新公共管理范式的基本特征，成为当代西方公共管理研究的主流。

二、 我国海事行政中值得思考的问题
多年来，我国海事行政在航运安全管理方面起了重大作用，取得了很大的成绩，得到了航运企业的首肯，但由于我国政府长期的体制问题，在某些海事管理方面仍显得有些不足。
首先，海事行政在行使权力过程中往往会出现负效应。负效应主要表现为“公仆变成了主人”。我们在执法过程中往往一味的讲究从严管理，在处理行政事务中通常以主人的姿态出现，办事的拖拉、手续的繁琐，这往往导致了我们在船员、船公司的印象中冷漠无情。负效应还表现在“手段变为目的”，这主要由于我们海事行政中没有真正领会行政管理的精要所在。我们往往处罚了就过去了，缺乏后续性的管理，遮并非是我们管理的初衷，这只能是单纯的从表象上体现了海事的执法力度，但真正要把管理深入人心，还是需要靠思想上的教育，管理上的制度。其实，一个政府面面俱到管理倒也并非是一个优秀的政府，相反，越是管的少的政府越能体现政府的管理水平。
其次，海事行政管理中往往忽视管理成本。由于长期的体制原因，使得我们作为行政机关有着得天独厚的优势，那就是无需靠自己的经济效益来进行生存，由此，我们就无法像企业管理那样注重成本与收益的比例。具体表现就在于我们在执法管理中往往为了追求完善，面面俱到而不去在意到管理投入与产出的比例，忽视了执法管理的成本。
再次，海事行政管理往往在绩效评估方面也对此显得办法不多。当然，这多少是因为海事系统作为国家公共部门，存在着一定的特性有关。从对外角度来说，海事行政机关在处理公共事务中或多或少的存在这一种垄断性，垄断性对组织绩效评估带来了两种后果：一是服务垄断往往伴随着对信息的垄断，使得公众难以掌握充分的信息对特定组织的绩效进行科学的评判；二是确定评价标准的困难。其次，由于海事系统管理范围相当广，管理环境复杂，管理具有动态的、多样的、差异的互动性，这就要求海事管理有相当的灵活性和管理手段的适应性 ，这使得标准化很难实现，因此评估也难。从海事系统对内管理的角度讲，海事系统绩效评估的困难表现为目标的多元性和目标弹性，目标的多元性是由于管理对象众多，管理事务多样，使得没有一个统帅各项具体目标的总目标。与目标多元性相关联的是目标弹性，目标弹性即软目标，在行政事务处理过程中，往往是对事件表达抽象笼统且难以量化为硬性指标。总得说来，海事行政管理的最终产品非商品性，不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度，由此势必带来绩效评估的困难。
三、 国际新公共行政理念对我国海事行政的借鉴意义
理念创新是公共管理体制创新的内在动因，新公共管理就对政府行政管理创出了以下的理念，对我们海事行政有着借鉴意义。
首先，新公共管理认为政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要分现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”因此，有效的政府并不是一个“实干的”政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府，同样，对于我们海事行政中，我们要善于通过掌舵人的目光，运用一系列的杠杆作用，去引导管理相对人，而非手把手，就事论事的处理单项工作，要结合宏观实际、分析社会利益模式，进行行之有效的管理。坦率的说，有效的管理很切实的一点就是要找准对方的利益切入点，能够使其获益的，那怕不用我们多管，对方也会自行遵守，毕竟利益驱动所至。但并不是所有的事务都能把利益显在明处，这就需要我们政府机关善于发现、善于发掘，把握当事人的心态，这样，管理起来效果可能更加明显。
其次，新公共管理把一些科学的企业管理办法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理的管理有各自目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲究投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。另外，我们还可以移植私营企业的某些管理办法，如开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励机制等等。在这些方面，在我们海事行政管理过程中同样可以参考企业管理和私营部门成功经验。
再次，新公共行政主张政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高、也更具有灵活性、更具有创新精神、从而更有效率。在这一点上，就要求我们海事管理领导层弱化微观的管理。目标只有一个，但实现目标的途径有很多，我们每个执法人员都具备一定的管理经验，只明确管理目标，而不统一管理方式，这就所得我们每个现场执法人员能够充分挖掘内在潜力，把自己当做海事大家庭的一个分子，多动脑，多思考，多开拓，多交流、容易创造出新的管理模式。
同时，新公共管理的理论和模式包含了许多简便、快捷和方便申请人的管理方法和制度，改变了从前由于观念、体制和具体工作制度等各方面的原因，而相比我们海事机关往往由于权限不明、断层管理而造成了烦琐的程序、手续，致使相对人为获得一个许可往往要多次与我们打交道。新公共管理给了我们启发，要求我们要树立效率意识，把效率放在首要地位，比如我们如今试行的建立一门式受理、首办负责、跟踪管理等等，就是为了更好的提高效率，提供服务。
西方发达国家公共行政管理改革与我国公共体制改革所在的社会发展背景不同，因此我们海事机关对于西方新公共管理的基本思想，也只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬，搞“拿来主意”这一套。但是对于西方公共管理的先进理念和精髓，还是对我国海事行政有着借鉴之处。我们并不能排斥在改革中应该吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想，这是因为，世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的，这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此，了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验与教训，对进一步转变我国海事行政职能，改革行政管理方式，推进依法行政进程，都将产生积极的意义。