互联网管理的新思路(赵晓力)

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　　9月25日，国务院新闻办公室和信息产业部联合发布《互联网新闻信息服务管理规定》（以下简称新《规定》），暂行五年之久的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（2000年11月7日发布，以下简称《暂行规定》）同时废止。从“暂行规定”到“正式规定”，可以看出互联网新闻规管部门在规管思路上的一系列变化。
　　
　　对互联网新闻做出了
　　明确定义
　　
　　2000年发布的《暂行规定》对什么是“互联网新闻”未做任何定义，这在实践中引起许多困惑。在互联网兴起之前，“新闻”总是和“大众传播媒介”联系在一起，上了报纸、期刊，广播、电视才是新闻，新闻规管就是大众传播媒介规管。但互联网的兴起实际上是让人人都获得了大众传播媒介。那么，是否互联网上任何公开发布的信息都是新闻呢？一个网民记录个人琐事的Blog是不是新闻？一家公司网站上的新产品介绍是不是新闻？这样无疑会使“互联网新闻”的概念变得漫无边界，使得监管无从下手。
　　2005年的新《规定》非常明确地把互联网新闻监督管理工作的重点放在“时政类新闻信息”上：“本规定所称新闻信息，是指时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论。”显而易见，虽然互联网上的公开信息浩如烟海，但与“国家安全”和“公共利益”直接相关的还是时政类的报道、评论和社会突发事件的报道、评论，突出重点有利于政府承担它在国家安全和公共利益方面的监管职责。
　　新《规定》通过界定互联网新闻定义，实际上开放了非新闻单位非时政新闻的采编权。《暂行规定》规定综合性非新闻单位网站只能转载我国省级以上新闻单位采编的新闻，“不得登载自行采写的新闻和其他来源的新闻”（第7条），包括境外媒体和网站的新闻。在没有对“互联网新闻”的含义进行明确界定的情况下，有时非常尴尬。比如，对于IT和互联网领域的技术发展，一个专业网站完全可以做出比一家晚报的科技副刊更及时、准确、详细的报道，但倘若依照这个规定，这个专业网站只能转载这家晚报的科技副刊的报道，而不能自行采写新闻，也不能转载国外技术网站的报道。新《规定》虽然仍然规定非新闻单位“不得登载自行采编新闻信息”（第16条），但由于互联网新闻现在已界定为“时政类新闻”，“法无禁止即许可”，这意味着，除了时政类新闻以外，非新闻单位以后在其他领域如科技、娱乐方面将拥有采编权。
　　
　　体现了发展型规管的思路
　　
　　新《规定》明确把“互联网新闻信息服务”作为一个行业。在《暂行规定》出台的2000年，中国互联网行业还处在概念形成过程之中，至少成熟的商业模式还没有形成。《暂行规定》的监管所依据的模型是：官方新闻单位采编、发布新闻，非官方的综合性非新闻单位网站（大都是门户网站）转载、传播新闻，产业链根本还没有形成。那时候人们之所以普遍关心网站的新闻采编权，部分原因是认为只有网站也拥有新闻采编权，才会在自有内容的基础上形成商业模式，而这正是国外互联网新闻服务业走过的道路。
　　谁也没有想到，在中国，以新浪等为代表的综合门户网站在没有新闻采编权的情况下，创造了一种“新闻超市”的商业模式。自己不采编新闻但集中“采购批发”全国媒体新闻，不但成本更低，还可以吸引更多的眼球，得到更多的广告；而许多传统媒体也以登上新浪的头条为荣，成为这些“新闻超市”的稳定供货商。“新闻超市”模式在广告之外还有短信的收入，依赖广告和短信这两大收入来源，“互联网新闻服务”的商业模式已经成型。新《规定》也捕捉到这种变化，除了一如既往加强对非法内容的监管外，还采取了一些促进这个行业发展的措施。
　　一、在新闻“供货商”方面，取消了过去的一些限制。《暂行规定》只允许中央、省级和省会所在市直属新闻单位建立独立的新闻网站，其他级别不够的新闻单位只能在这些新闻网站上挂自己的新闻网页，新《规定》取消了这个限制，这意味者新闻采购来源进一步扩大了。
　　二、中央、省级和省会所在市直属新闻单位建立的新闻网站，除了登载本单位已刊登播发的新闻信息外，还可以转载其他省级以上新闻单位的新闻，并提供时政类电子公告服务，向公众发送时政类通讯信息（短信）。这实际上是鼓励官方新闻网站参与产业链的竞争。当然，在此之前，像人民网、新华网、央视国际（CCTV网站）等实际上已经这样做了。
　　三、开放了国内资本进入互联网新闻服务业的渠道。按照新《规定》第6条，内资非新闻单位可以和官方新闻单位（包括报社、广播电台、电视台和通讯社）合作设立互联网新闻信息服务单位，“新闻单位拥有的股权不低于51%的，视为新闻单位设立互联网新闻信息服务单位；新闻单位拥有的股权低于51%的，视为非新闻单位设立互联网新闻信息服务单位。”如果设立的是前者，那么它也拥有包括时政类新闻在内的新闻采编权。当然，出于舆论安全的考虑，新《规定》禁止外资进入互联网新闻信息服务行业，并规定“互联网新闻信息服务单位与境内外中外合资经营、中外合作经营和外资经营的企业进行涉及互联网新闻信息服务业务的合作，应当报经国务院新闻办公室进行安全评估。”
　　综合来看，新《规定》体现了互联网新闻监管部门“抓大放小”、“放宽搞活”的规管思路。尤其是把互联网新闻明确界定为时政类新闻，解除了许多技术类、生活类、专业类网站面临的法律不确定性，也减轻了互联网新闻监管部门的规管负担；而允许国内资本进入互联网新闻服务行业，也可以看作是一种发展型规制思路的体现。
　　当然，新《规定》并不是解决了所有问题。比如，现在搜索引擎如Google、百度也有自己的“新闻”站点（news.google.com, news.baidu.com)。这些“新闻站点”并不全文转载其他网站的新闻，而只是提供摘要和链接；其排序和位置都是由程序自动生成，没有人工干预，但其新闻源又是人工选择的。这种服务是否算做互联网新闻服务呢？
　　又比如，在看到互联网新闻服务是一个产业的同时，我们还应认识到，在现代社会，新闻不仅仅关乎商业，它还和民主政治的建设及公民责任的养成有极大的关系。目前，在美国，越来越多的人认识到，以Blog为代表的“公民媒体”(citizen media）对受政治和资本力量太大影响的主流媒体不但构成了补充，甚至形成了挑战。而公民媒体说到底是责任媒体。在我国，如何在互联网时代建设负责任的政府、培育负责任的媒体、养成有责任的公民，可能是政府、媒体和每一个公民都要考虑的事情。
　　（赵晓力/清华大学法学院副教授）