降低税负，简化管理,改善小企业生存状况

equality

----给国务院、国家工商局和国家税务局的政策建议！

税收与就业及和谐社会的关系

仲大军

2006年11月6日

   目前我国的劳动力供应已经达到了历史的高峰，每年新增就业人口约1500万人，但新增工作岗位的数量不增反减，前些年还可以达到1000万左右，但近几年却在下降，估计在800万左右。这与猛增的就业群体形成了尖锐的矛盾，并导致我国的失业率和自由职业者的人数不断上升。由于国有企业体制改革，从工业部门挤出的大量职工涌入服务业，使服务业从业人员大增，行业利润率下降，市场竞争日益激烈，我国社会底层经营者的生存状况有恶化趋势。这种现象值得引起我国中央政府以及各相关部门高度关注。

一、我国失业和非正规就业人数日益庞大

   1992年底，我国就业人员总数为66152万，2004年底我国就业人员总数居然也是66152万，这是第一次全国经济普查的数据。12年间，我国从业人员总数居然没有增加。这一数字说明，要么一部分从业人员未统计在内，要么一部分原先的从业人员被过早地纳入退休的范围之内。

   具体来看，1995年底，我国第三产业从业人员11483.8万，2004年底增加到15419万，10年里增加了3935.2万，增长34.3%。而1995年底，我国乡及乡以上工业从业人员14735.5万，2004年底12209.6万，减少了2525.9万，减幅17.1%。将第三产业增加的3935万人减去第二产业减少的2526万人，十几年间两个产业净增的从业人员仅有1409万人。而2004年我国的GDP是1992年的309%，按可比价格计算，12年间我国的GDP增加了2.1倍，然而，工业和服务业从业人员只增加了5.38%。

   与此同时，从1992年到2006 年，我国总人口约增加了12%，即约增加了1.4亿人口，新增劳动力大约1亿多人。在就业人员总数未发生变化的情况下，这1亿多新增劳动力只有进入失业和灵活就业的自由职业者队伍之中。在正规就业之外，涌现出大量的非正规就业者和失业者，这是近年来我国社会和劳动力市场最值得注意的新现象。

   从以上数字可以看出这样几个特点，一是劳动就业增长的幅度远远比不上GDP增长的速度，也就是说，经济增长很少拉动就业增长；二是自由职业者的数量和占劳动力结构的比例大大增加。就目前来看，我国非正规就业和失业、待业人口至少在1.5亿左右。如此庞大的数目已经撵上和正在超过正规就业的大约1.5亿人。

   我们还可以从另一角度判断我国的非正规就业者的数量有多大。目前我国总人口13亿，劳动人口7.5亿，其中有3亿多留在农村，约有4亿多在城镇和沿海工业地带。据第一次全国经济普查资料，2004年全国各种行业企业法人单位人数15963万人，约1.6亿人。假如2006年我国企业法人单位的人数为1.7亿，那么城镇中至少有2.3亿人属于灵活就业、临时就业和失业者。假如这2.3亿人中有5000万是长期失业者，那么，非正规的临时就业者人数就在1.7亿人左右。这就是当前我国劳动力市场的新情况----大量非正规就业人口的出现。这些人由于没有稳定的收入来源和社会保障，生活状况处于极其脆弱和紧张的状态。

   因此，今后四五年间，我国面临着前所未有就业压力和社保压力！由于高经济增长所带来的就业增长与劳动力增长的程度完全不相符，导致下层失业群体、劳动群体的生活步履为艰，失业、待业群体日渐庞大，低收入群体日渐庞大。这一现象除了与收入分配有关，与财政税收密不可分，更与国家工商局部门对中小企业的烦琐管理模式有关。如果工商和税务部门不改变对这一群体的管理和税收方法，如果不减轻这一群体的税收负担，如果国家不将国民财富向下层分摊，庞大的下层群体其生活窘境是不言而喻的。

二、是什么原因将1亿人排斥在正规就业之外？

透视我国当前的工商税收制度和政策

----手续越完备，管理越严格（烦琐），小企业的生存成本越高

   市场经济国家都会有一定数量的非正规就业劳动者，但我国如此庞大的非正规就业人口决不正常。现在的约2亿非正规就业群体，如果采取合理政策，估计可以使1亿人纳入正规就业，但是什么原因导致这1亿多人被排斥在企业法人单位之外，以失业者、自由职业者、临时就业者的个体面目出现呢？说到底，是当前我国苛刻的工商税收门槛，不合理的管理政策和过高的税收负担，导致我国大批的劳动就业群体难以进入合法的企业部门，导致我国的中小企业难以大量地产生和发展。

   目前，我国新增劳动力人口不断增加，而正规就业部门吸纳就业的能力已经陷入饱和。从国有部门看，1992年到2004年，我国国有单位职工人数从10889万人减少到6710万人，12年间减少了62%，只有国家机关、政党机关的公务员人数在这一期间不断增加，从949万增加到1124万，增长了18%。总起来看，国有单位吸纳就业的功能正在萎缩。要想容纳大量的新增就业人员，只有靠新兴的民营企业。

   然而在今天，民间创业日益艰难。制定政策的官员以自身利益最大化为制订政策的出发点，制定出的工商税收政策在很大程度上抑制了民间经济部门的诞生和发展。请看当今的社会，大学毕业生削尖了脑袋拼命往政府部门里面钻，没有人愿意走市场！再也没有人从政府部门和事业单位下海，90年代下海的人纷纷上岸。这种现象说明了什么？只能说明这场改革恶化了市场中人的环境，只是加强和固化了政府部门和垄断部门的利益。

   李炜光教授最近撰文指出：\"中国的税收目前实行的是抑制创业、投资和经营的税收制度，是不利于扩大就业的税收制度，必须毫不迟疑地予以改变。\"我完全同意这种观点，我国现行的税收政策对于微型企业和个体经营者来说是典型的\"绞杀政策\"。这种绞杀制度，导致大批劳动群体远离法人单位和\"税收经济\"。

  作为小型企业的大军经济观察研究中心，我们深有感触，沉重的税负和不厌其烦的工商税收管理，使这一就业群体烦不胜烦，难以招架。下面让我们来看看当前工商税收部门的管理状况。

   最近，国家税务局又在全国范围内进行的两税合一换证手续，简直又是一场劳民伤财，浪费的财力物力不计其数。前几年，国家税务局在发票的形式上刚进行了一场改变，最近又在变更形式，这些做法对于大企业来说，有能力应付，而对于那些微型企业而言，简直是时间和工本费的浪费。

   这种做法的实质是：国家税务部门将防贼防骗的安全成本最终转移到小企业头上。不管企业的大小，经营额的高低，都要装备机器以用来打印发票，或使用印刷成本高昂的小额票面发票。

   并且，对中小企业和个体经营者的税收范围不断扩大，且不说传统的营业税、所得税、教育附加税、城建税、印花税、个人工资所得税、车船税，连小企业用自家的房屋办公都要交税，光这一项的税种就有2个：房产税，城镇土地使用税，最近又加上了一个残疾人保障金，不管有无收入都要交纳。办一个小企业简直象被四处拔毛。

   还有工商和税务管理部门的繁文缛节，这两个部门对小企业的管理还恐怕抵消不了他们的税收成本和管理成本，有些管理完全是劳民伤财。就我们中心这个小公司创办几年来的经历来说，注册一个几个人的小公司，麻雀虽小，五脏俱全，财务会计一套手续都要购置，税收等一套手续都要一应俱全，不管有无收入，都要与各个相关的部门打交道。这种情况怎能不导致中小企业和个体户数量大减？！

   据国家统计局普查数据，1999年时，我国个体工商户为3160万户，2004年时，下降为2350万户，减少了770万户，平均每年减少128万户。1998年时，我国企业法人为262.8万家，2004年为325万家，关闭与新增相抵，6年间只增加了62.2万家。仅2005年一年，法人企业即净破产关闭了30万家。假如一个企业平均安排10个劳动力就业，一个个体户平均安排两个劳动力就业，这就减少了2000多万个就业机会。

   另据2004年经济普查数据，估计从个体、微型和中小企业身上收取的各种收费和罚款，规模大约在3000亿元左右。如果按照两万元容纳一个劳动力就业来计算，至少有1500万个工作岗位\"消失\"了。在这种情况下，中小企业和个体户、自由职业者步履维艰，而中小企业，如果不设法避税和逃税，会有将近85%的企业被迫破产倒闭。

   这就是近年来我国失业群体和非正规就业群体日益庞大、下层人民生活日益窘困的原因。而以重税哺养的政府部门和垄断部门其日子却大为好过，许多政府部门经费多得无处花，政府的奢侈日益严重。在烦琐的行政管理和沉重的税费挤压之下，中小企业和个体、自由职业者正在日益凋敝，这与政府希望的目标：经济繁荣和扩大就业形成了尖锐的矛盾。

三、容纳非正规就业人口的服务业部门的利润极其微薄

   由于前些年的国企改革，工业部门将几千万的从业人员挤进服务业，使服务业从业人员更加过剩，劳动供给更加充足，这导致了服务业某些部门的工资收入和企业利润十分微薄，竞争却相当激烈。

   以2004年的经济普查数据为例，这一年，我国第二产业每19.6元的资产可产出1元的利润，资产年回报率是5.1%；而第三产业要67.96元的资产才换到一元利润（主要是将金融部门统计在内），资产年回报率是1.5%。在主营业务/利润总额比方面，第二产业是每发生17.84元主营业务可得税前利润1元，经营效益率是5.6%，而第三产业要每经营20.44元主营业务才获税前利润1元，经营效益率是4.9%。在企业资产/主营业务收入比方面，第二产业是每1.1元资产能产生一元的主营业务，资产利用率是90.9%；第三产业是每3.33元资产才产生一元的主营业务，资产利用率是30%，资产利用率相差2.03倍。

   以上三个经济指标衡量显示，第三产业发展状况整体不如第二产业。而第三产业中，容纳非正规就业人员最多的零售业、餐饮业、住宿业等，利润更加微薄。譬如，零售业从业人数占第三产业的13.4%，但其 利润只占这第三产业的2.8%，而批发业以占三产17%的人员创造了21.2%的利润。

  2004年零售业个体户的营业总收入2.7万亿，是\"企业单位\"主营业务收入1.87万亿的1.5倍，个体从业人员2792万，是\"企业单位\"从业人员609万的4.6倍。全国6395万个体从业人员中，44%是从事零售业的。

   在餐饮业，2004年整个行业利润只有29亿元，主营业务盈利率只有3%，相当于33.2元营业额才有1元利润，致使餐饮业的资产回报率只有1.7%，人均创造利润才1292元。而2004年，住宿业企业法人单位的资产回报率为零、主营业务盈利率为零、利润总额是负的1.4亿，人均利润是负的68元。

  当然，以上数字仅仅是根据报表统计得来的，与实际情况肯定有一定出入，不一定完全准确，但可以看出餐饮业、住宿业和零售业等行业是处在社会平均利润之下的行业，与电信业、企业管理服务业、房地产业等处在社会平均利润上方的行业无法同日而语。但这些行业又都是最容易容纳社会非正规就业者的行业。因此，改善这些行业的经营状况，对于我国社会的就业与底层社会群体生活，关系重大，

   因此，我们从理论上产生了这种想法：我国能否诞生出一块\"无税经济\"或\"低税经济\"，以改善社会底群体的生存状况？能否使一个数量众多、收入微薄的劳动群体，生活在一个宽松的经营环境之下。这既是对底层经营者的一种照顾，又是对创业者的一种鼓励。只有采取这样的政策，才能导致我国的小企业的生存发展，才能为我国的就业和创业开辟出一个新天地。

四、政策建议：将税收重点转向消费而不是生产经营！

抑制创业生产和鼓励奢侈消费的税收模式必须改革！

简化小企业的管理程序，实行低税或无税经营，

   根据以上分析，我们可以看出当前我国工商和税务部门的一些问题。工商部门的高门槛，屏蔽了大批社会人员进入以法人单位形式出现的劳动组织，而税务部门繁琐的管理和高额的税负，抑制了中小企业的创业积极性和吸纳就业的能力。

   这与我国现行税收制度有着密切关系：只重生产领域里的税收，忽视消费领域的税收，高收入者和高消费者可以一掷千金，购买上千万元的高级轿车，购买上亿元的高级别墅豪宅，收藏几千万元的文物古玩，税负甚轻，甚至没有任何奢侈消费税。而生产经营者辛辛苦苦，每行每动都要上税。这种只在生产环节收税、不在消费领域收税的做法，是当前导致中小企业难以生存的一个重要原因。

   从宏观上讲，我国的税收重点必须从生产流通领域转向消费领域。目前这种税收体系是一种惩罚生产者和创业者的制度。譬如，中小企业目前都要交房产税和城镇土地使用税两个税，但却没有对豪宅的财产税。北京北郊有一个叫\"壹千栋\"的豪华别墅园，每座洋楼面积大的价值上千万元，小的四五百万元，如果对这种奢侈消费稍微收一下税，也比从千万个小企业和个体经营者身上刮毛要多得多。

   目前我国的税收是拣了芝麻，丢了西瓜。惩罚了生产者和创业者，鼓励了奢侈消费者和浪费者。因此，我们向国家税务局大声疾呼：免除压在小企业身上苛捐杂税！去向富人收税，不要向穷人收税！如果将小企业和工商个体户的税收负担减少一半，也就是大约1500亿元，这将极大地增强我国底层经济的活跃度，减少就业压力，改善劳动群体的生活状况，缓解当前社会的贫富矛盾。

   如何简化中小企业和个体经商户的管理？工商管理局和国家税务局要通过认真研究，拿出一套新的方案来。譬如，能否实行小企业登记式管理，能否将诸多的小企业进行统一帐户管理和开具发票？能否使微型企业的经济活动免税化和低税负？能否将非发票非税收经济活动规范化？如何使小公司经济活动非税收化？

   这些都需要国家税务局和工商管理局在新形式下重新进行研究。


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  参考文章：

没有好的税收哪儿来的充分就业？　

天津财经大学首席教授  李炜光

2006年10月

　　一个不可否认的事实是，我国宏观经济已经深深地陷在“无就业增长”的不良态势中。据国家统计局发布的信息，2006年前两个季度，我国GDP增长速度连续超过10%，然而，如此惊人的经济高增长却没有带来相应的高就业。据统计，我国城镇每百人从业率从1990年的56.44%下降到2005年的48.62%。2006年初，应该工作而没有工作的城镇劳动力达到4395万人，城镇劳动力失业率高达16.36%。今后几年，我国每年将新增劳动力1200万至1300万，而从社会可提供的就业岗位来看，即使保持目前的经济增长速度，每年也只能新增800万个左右的工作岗位。显然，就业在我国的宏观经济指标中正处于高度过冷的状态中。

　　增加就业岗位从根本上说要靠经济增长，可是在我国却出现了不可思议的现象：经济高速增长不仅没有带来高就业，反而形成了高失业的局面，而且今后若干年我们都将面对这一痛苦的局面。联合国开发计划署在《2006亚洲太平洋地区人类发展报告》中给中国就业市场所做的判断是：“在东亚的成功故事背后，隐藏着无就业增长的挑战，尤其是中国。”有人形容，中国经济犹如一部高速列车，像脱了缰的野马飞速向前奔驰，但越来越多的人，包括城镇居民、大学毕业生、农村剩余劳动力，他们正在被远远地丢在后面。失业，已经成为中国面临的一个巨大的社会危机。

　　高增长、高失业局面的形成，缘于我国实行的是一种过多依靠政府推动而民间创业、投资被严重束缚的增长模式。我国经济增长的主要推动力量是是投资和出口，而投资的构成主要是基础设施、基础工业等建设，这些花费巨大的项目即使建成，也增加不了多少就业机会，而且随着技术进步和资本有机构成的提高的因素，相关企业容纳的劳动力还会越来越少，而且出口产品技术和资本含量的提高，也会减少劳动力的就业机会。这就是为什么我国经济高增长，而就业却越来越困难的深层次原因。

   遗憾的是，中国的官员和经济学家们大多没有意识到这个问题，他们关注的似乎永远只是GDP增长速度，或是物价水平，对于涉及亿万民生的失业率问题却常常视而不见。他们常常这样告诉人们：我国的经济形势会一年比一年好，就业压力会一年比一年小，但这话却越来越难以使人相信。在企业，特别是中小企业的数量总体上在减少，个体工商户大规模破产，行政事业单位在控制编制搞改革，资本有机构成在提高，农业的相对收益越来越低，农村剩余劳动力转移越来越困难，新增劳动力的规模越来越大，历年毕业的大学生越来越多的情况下，实在搞不懂，这些官员和学者们声称的良好就业预期的所依据的理由究竟是什么？

　　失业率是衡量一个国家宏观经济运行状况的重要指标。现在人们都在谈论中央的这一轮宏观调控，需指出的是，不管什么样的宏观调控，其基本目标都应设定为经济经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡，这几个目标是整体协同的关系，须统筹兼顾，不可偏废。一个只注重增长而忽视就业的宏观调控，从根本上说不符合经济发展和提高人民生活水平的要求，是低水平和负作用很大的宏观调控，是不合格的宏观调控。要有效地转移剩余劳动力和增加城镇就业，首先必须要鼓励民间投资、民间创业，大力发展个体工商户和中小企业，扩大中等收入人口。道理就是这么简单，没有民间经济创业、投资的热情，何来良好的就业环境？而要做到民间投资、民间创业的繁荣，政策选择的关键之点在于相关的税收制度和政策。因为税收负担直接影响着企业利润，影响着企业投资和消费的格局，最终这些作用将被传到到整个社会的经济增长和就业方面，而且税收负担还对居民个人的闲暇、工作、投资、储蓄和消费的选择产生影响，也决定着经济增长和就业水平。

　　从宏观税负方面观察企业税费负担与就业的关系尤其清晰，宏观税负负担越高，企业，特别是个体、微型和中小企业的税费负担就越重，就业机会就越少。官员和学者们在谈到中国税负占GDP的水平时总是说“较低”甚至“很低”，其原因，是由于他们眼里的宏观税负只是预算内的财政收入与GDP总额的比较。例如，2005年税收收入为30866亿元，GDP为182321亿元，宏观税负仅为16.93%，这“当然”显得比较低。问题是，这种比较并无多少实际意义，因为只有大口径的宏观税负（即国家收入的总水平占GDP的比重）才能真正全面衡量政府集中财力的程度和整个国民经济的负担水平。

   据专家测算分析，我国大口经宏观税负约为小口径宏观税负的两倍或者更多，周天勇先生算过一笔帐：以2004年为例：24141亿税收＋社会保障5780亿＋公共管理部门和社会组织收费12211亿（其中小部分进入预算内收入，还有一部分进入各级财政预算外收支两条线管理，另有一分部为自收自支）＋土地收入年平均300万亩乘以平均15万元价格为4500亿左右，总计46632亿元，拿这个数值跟当年的国内生产总值相比较，实际的宏观税负则高达31%，如果再加上企业承受的收费、罚款负担、企业“办事”所需要的各种费用和成本，包括摊派、赞助、办班、订杂志报刊、吃喝招待、企车政用、政费企负等，一路算下来，我国的宏观税负总水平怎么说也得在40%左右，远远超过发展中国家的承受上限（20%），甚至大大高出发达国家30％的平均水平。这怎么是“较低”？说“较高”都勉强，实事求是地说，应该是“很高”了。

　　从微观税负上看道理也是一样。转移剩余劳动力和增加城镇就业的主要渠道是个体工商户和中小型企业，而我国企业，特别是内资企业税负过重已是不争的事实：生产要交17%的增值税，经营要交5.5%的营业税，取得利润要交33%的所得税；微型和中小企业分红，还要交20%以上的个人所得税。由于长期实行生产型增值税，投资设备和厂房在税收中不予抵扣，企业投资进入市场的资金门槛和成本很高，对于中小企业来说更是如此。具有扩大就业效应的投资、创业和经营税负最重，而财产税、消费税和个人所得税在全部税收中所占比重很小；非生产经营的投资和房地产等税费较轻，而生产经营的投资和房地产税费较重；不能增加就业的大型企业相对于能有效扩大就业机会的个体工商户和中小企业相比，政府各部门的收费相对要少得多，而且不必向工商管理部门交纳各种“管理费”，还可避免分红要交的个人所得税；而中小企业，所有这些交费和罚款要比多得多。对于大学生、复员军人、下岗职工，确有一些创业优惠政策，但实行的又是特惠制，即对特定的对象，在一定的时间内的优惠，而不是对所有能增加就业的个体工商户和中小型企业的普惠制。在这样的税制之下，就是换了世界上任何优秀的企业家经营，都会感到举步维艰，难以为继的。

　　应该说，我国财政体制有的改革算不上是什么“改革”，实际上等于变相收费，或者说是非法收费或不合理收费的合法化、合理化。例如，财政对工商、质检、城管、交通、食药监等政府各执法部门和行政性事业单位实行的预算外收支两条线、变相下达创收任务、超收奖励、罚款分成的体制，就是对民间创业和就业影响非常大的因素，它大大地刺激了政府各有关部门和行政事业性单位千方百计、想方设法、巧立名目、大肆收费罚款的积极性，使个体、微型和中小企业不堪负重，大量个体户、微型和中小企业因此而破产倒闭。据2004年经济普查数据，公共管理部门和社会组织收了12211亿，相当于当年税收的50%。估计从个体、微型和中小企业身上收取的各种收费和罚款，规模大约在3000亿元左右。相关的社会调查还显示，在沉重的税费负担挤压之下，企业，特别是个体、微型和中小企业，如果不设法避税、逃税，会有将近85%的企业被迫破产倒闭，如此还谈什么企业繁荣、扩大就业？

   事实正是如此，据国家统计局普查数据，1999年时，我国个体工商户为3160万户，2004年时，下降为2350万户，减少了770万户，平均每年减少128万户。1998年时，我国企业法人为262.8万家，2004年为325万家，关闭与新增相抵，6年间只增加了62.2万家。仅2005年一年，法人企业即净破产关闭了30万家。假如一个企业平均安排10个劳动力就业，一个个体户平均安排两个劳动力就业，这就减少了2000多万个就业机会。相关部门收费也在大量削减就业机会，如果按照向个体工商户和中小企业收费3000亿元，两万元容纳一个劳动力就业来计算，至少有1500万个工作岗位“消失”了。这就是我们不得不正视的现实：中国的税收目前实行的是抑制创业、投资和经营的税收制度，是不利于扩大就业的税收制度，必须毫不迟疑地予以改变。

　　我国政府应致力于建立一个鼓励创业、投资和就业的税费征收机制，学者们就此提出过许多有价值的建议，都可作为制定相关政策的参考。例如，应彻底取消税外收费制度，制止针对企业的乱罚款；应对现行财政体制做大的改革，废除工商、质检、城管、运管、食品药品监督、消防等等政府部门和行政性事业单位的收支两条线、超收奖励和罚款分成体制；内外资企业所得税应尽快并轨，在“两税合一”的基础上，降低年应纳税所得额30万元以下的中小企业的所得税税率；应当给予中小企业利润再投资以所得税优惠，如延长中小企业减免所得税的期限，提高计税工资、捐赠等的扣除标准，缩短固定资产折旧年限，加大对安置失业人员、“特殊人员”企业的税收优惠力度；应降低个人所得税的边际税率，加快增值税转型改革，逐步地降低出口退税的比率，将目前鼓励创业和就业的特惠制政策改为普惠制政策；对城市劳动者从事非正规的生产、经营、服务应实行减免税；应放宽税收、工商、城建以及部分行业主管部门的垄断性限制，鼓励人们根据市场需求进行创业活动，根据第三产业中各行业吸纳劳动力的差异实行有差别的税收优惠；对农村第二、三产业的发展，应给予更多的减免所得税优惠；应加大公民、人大、政协、司法机构对政府执法的监督力度，使其不成为抑制创业和影响就业的负面因素，等等。

　　不是要构建和谐社会吗？那么，就从调整税收政策和制度做起吧，就从大力促进就业做起吧。

   (本文原载中国改革论坛)

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中国的“税外税”　

杨光

2006年10月

一、\"税外税\"的涵义

目前，中国共有29种税目，2005年的税收收入总额为28775.1亿元人民币，占当年GDP的15.8%，这个比例并不算高。但是，这个数额和比例意义不大，第一，中国的大多数家庭和企业已经普遍感到征收负担沉重，第二，中国各级政府所实际支配和使用的资金更是远远不止此数。原因在于，正式的税收不能反映政府收入的真实状况，反而掩盖和混淆了政府的真实收入。除了正税收入之外，中国各级政府的收入渠道还有很多种：

比如，政府大量参与经济建设，通过盈利性的工商业活动而享有投资收益、一般性的经营收入和行政性垄断经营的超额利润；还有，政府变卖与出租公共资产，包括租售城乡土地、国有企业、公共设施的产权或使用权，也包括向一些有特殊身份的企业直接地高价出租某些公共权力――如特殊行业的审批权(如甘肃兰州将私车挂牌登记交由一个交警队操纵的公司办理，以此将行政行为转变为高价垄断的商业行为)、国有路桥的管理权、营运车辆的经营权、文化娱乐设施的使用权等等，以换取大量的政府收入。其中，每年5000亿以上（且仍在高速增长）的土地出让金收入已经占到全国地方财政总收入的一半左右（2004年全国土地出让金5894亿元，占同期地方财政总收入的47%；2005年收紧地根，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年土地出让金再次井喷，一季度已达3000亿元，预计今年土地出让金占地方财政收入的比例将历史性地突破50%）；更有名目繁多、花样迭出的行政性和司法性的乱收费与乱罚没收入，象工商、城管、交管、运输、计划生育、扫黄打非等项目，也都是无比巨大的政府财源；另外，通常被人们所忽视的，各级政府还有若干种\"变相征收\"的办法，其类型大致有三种：

1、中央政府无需经过人民（或立法机关）的同意，就可以擅自扩大财政赤字、借款举债、或者偷偷地超量发行基础货币，这是第一种类型的变相征收――赤字与借债等同于向未来（后代）征收、超量发钞则等同于向过去征收（因为它会让居民历年积累的货币资产贬值），地方政府虽既不能发行货币、又没有合法举债的权力，但仍可以通过所谓\"多元化融资\"的方式进行变相征收，\"白条\"泛滥（\"白条\"即地方政府的变相纸币）、债台高筑、信用扫地；

2、第二种类型的变相征收是单方面撕毁\"政治契约\"、拒绝或减少某些由居民受益的公共财政支付，比如政府在收取纳税人的相应缴纳之后，拒不履行对教育、医疗、社会保障、公共设施、社会治安等方面应尽的足够的支付义务，把本应由政府支出的一部分款项改由居民自付，这当然也就等同于向付款人实施了新的征收。

3、第三种类型的变相征收是利用政府对重要资源、重要市场和关键产品的垄断经营或准入管制而巧取豪夺，如实施下列政府行为：挪用储户存款、诈骗股市资金、人为制造住房等领域的局部恶性通货膨胀、强制收取某些行业的高额保护费等等。政府经常指令（或诱导）国有商业银行将大量的贷款用于代替财政支出（或准财政支出）的目的――将本应由财政支付的公共项目资金、国企所需资金大量地改为由银行贷款，由此造成了巨额的银行坏帐，此一行为即是将政府的支出责任转嫁给了银行的储户（中国的国有银行早就只剩下\"负资产\"，其天文数字般的坏帐损失最终只可能由储户买单），这也就等同于向银行的储户课以一项特别的\"准征收\"（一旦金融危机爆发，\"准征收\"就将变成真实的征收）；中国股市所起的财政征收作用比银行更胜一筹，因为对银行储户资金的滥用至少在名义上还是应该偿还本息的，而对股民资产的公然侵吞则可一律归之于\"市场风险\"，普通股民的资产在政府的鼓励诱导下被肆无忌惮地用于为国企解困、为财政解套、为特权阶层补贴的目的，这等同于向中小股市投资者课以一种定向的征收；还有，政府通过对石油、电信、电力、铁路等行业的行政垄断榨取巨额的垄断利润（这些利润即使没有直接收归财政管理，但政府永远保有对这笔资金最终的调配使用权）；政府通过土地规划、交通营运线路、出租汽车牌照、出版物刊号、市政管理、特种行业准入以及其他各种的政府审批事项，对这些行业的进入者进行勒索性质的榨取（形同收取某些行业的黑社会保护费），这也等同于向这些行业的经营者（而最终承担者只能是这些行业的消费者）课以特别的税收，――比较离谱的是，许多地方政府为了获得更多的保护费，已经将依法严禁的黑社会产业、\"明骗公司\"、制假贩假企业、妓院、赌馆等通通纳入地方政府的实际保护范围，可见，保护费的作用之大已经达到了使法律完全失效的地步。

广义地说，政府的所有征收都具有税的性质，因为其政治根源是一致的――征税与收费、罚没、处置公产并无不同，都根源于政府对公共权力（尤其是对合法暴力）的独家垄断，而负担的最终承担者也是一致的――无论政府以何种形式进行征收，均以相对人的相应负担为基本代价（象卖地、卖国企之类的政府收入，表面上似乎不是由纳税人所承担，但因为土地、国企的一切权益本应归全体国民所有，因此，由政府独享变卖的收入实际上无异于一项税率为100%的特种征收）。

此外，中国普遍的、制度性的腐败也具有税的性质，原因同上所述，无论是官员个人的还是官僚机构集体的腐败都是以政府的公共权力为后盾，并以纳税人作为实际上的最终承担者，它当然也就等同于一种特殊的政府征收，我们可称之为\"腐败税\"。\"腐败税\"与正式税收具有互相排斥和互相补充的二重性――\"腐败税\"过高会侵蚀正式税收的税基和税源，但反过来，\"腐败税\"直接增加了官僚队伍的人均收入，这样又减轻了\"吃饭财政\"的支付压力。从这个意义上讲，\"腐败税\"至少是一种\"准税收\"（因此，如果不重建中国的政治体系，真正的反腐败是完全不可能的）。

这样，我们就可以把政府的所有收入――税收收入与非税收入、专门税务部门征收的收入与其他党政部门和党政官员个人征收的收入、合法征收的收入与非法征收的收入、常态征收的收入与变相征收的收入――均称之为\"税\"。为区分起见，可分为税内税与税外税（此处\"税外税\"涵盖了通常所说的\"苛捐杂派\"，但它比\"苛捐杂派\"的范围更广，这一概念能够更准确地描述中国政府的实际征收状况，这正是笔者强调这一概念的原因）。其中，不仅行政与司法性的乱收费、乱罚款、乱没收的收入和以公共财产（如土地与国企）为变相税基的收入应被视为重要的税外税，而且，在中国，\"腐败税\"、\"减少支出税\"（或称\"公共福利损失税\"）、\"挪用储户存款税\"、\"诈骗股民投资税\"、\"特殊行业保护税\"、\"局部通货膨胀税\"更是税外税的大头。

二、税外税泛滥的政治根源

我们不难发现，中国各级政府更愿意在正式税收之外去实现创收、增收，而不愿意通过优化税制、应征则征来保障税源。比如，中央政府为了维护和捍卫银行、股市和行政垄断型国企强大的税外征收功能，不惜付出拖累改革、扭曲体制、损失效率的代价；地方政府更比中央政府有过之而无不及，他们明显地更加倾向于以费代税、以罚代征的税制选择，宁愿正式税收受较大的损失，也不愿意税外税受丝毫的影响，一个常见的现象就是，税收优惠倒是各地官员都愿意、且乐于积极实施的，但\"三乱\"（乱收费、乱罚款、乱摊派）、\"小金库\"、挤占挪用公共资金（甚至包括挤占挪用救灾、抢险、社保等专用资金，陈良宇是最新的例子――这是一种针对灾民和社保对象的更方便、更简捷的变相征收）等税外征收行为却愈演愈烈，几乎达到了无从治理、泛滥成灾的地步。

我们无法弄清楚中国税外税的准确数字，但仍然可以作出一个八九不离十的结论：它的规模非常巨大，至少是正税收入的3倍以上。以下用列举法予以证明：

1、\"腐败税\"：颇受官方青睐的学者胡鞍钢在《中国，挑战腐败》中说，中国每年的贪污腐败总额已经超过1万多亿人民币（近2000亿美元），《中国改革》的文章依照每年查处的贪腐案件推算中国的腐败总额超过了15000亿，占GDP的七分之一，就连《人民日报》也说腐败的总金额要超过国防经费和教育经费的总和；我们可以再按常识作一个估计，中国官员的年工资总额超过7000亿，而人们普遍的印象是中国官员的非正式收入（腐败收入）要比正式收入平均高出3至5倍，\"吃喝基本靠送、工资基本不动\"，因此，15000亿的\"腐败税\"总额大概仍属保守推算。

2、\"挪用储户存款税\"：中国的银行坏帐数额巨大，有说9000亿美元的，有说5000至6500亿美元的，即使官方公布的数字也有2250亿美元，也就是说，每年从储户手中拿走之后不打算归还或无法归还的金额为2000亿至5000亿人民币。

3、\"诈骗股民投资税\"：十多年来中国数千万股民投入股市的资金25000亿，而相对应的上市公司净资产不到5000亿，目前股票的流通市值只有10000亿左右。如果算上投资者损失掉的机会成本，股民的损失应在20000亿以上(平均每年近200亿)，这笔巨资已经被官商联盟所侵夺和消耗。

4、\"土地、房产恶性通货膨胀税\"：政府每年收取土地出让金5000亿以上，再加上住房建设交易过程中榨取的各种税费(约占房价的25%至40%)，由此造成了住房领域的局部恶性通货膨胀。剔除合理的地价和法定税收之后，向购房者额外征收的数额每年至少超过3000亿。

5、\"国企行政垄断税\"：2005年国有企业的利润总额超过9000亿，其中，中央直属国企利润6413亿，地方国企利润2634亿，这些利润不是依靠市场竞争、管理创新、技术进步得来，据官方学者的测算，煤炭、石油、有色、化工等能源和原材料涨价对国企利润增长的贡献率高达84%(仅三大石油垄断公司依靠涨价实现的利润就占全部央企利润的40%，而那些没有资源垄断优势的国企则普遍效益低劣)，也就是说，国企的利润绝大部分属于政府行为，来源于其对重要资源、重要市场、关键产品的行政垄断。

6、\"三乱税\"：各种乱收费、罚款、没收的年规模至少超过1000亿。2004年7月《中国新闻周刊》的一篇文章说官方统计10年查处的\"教育乱收费\"超过2000亿，未纳入官方统计的大概应是此数额的几倍或十几倍；计划生育罚款(如今已美其名曰\"社会抚养费\")已经成为多数县、乡镇政府收入的主要来源，超生1个孩子的罚款额度各地不同，大概在5千元至5万元之间，多生罚款还要加倍，全国每年所榨取的计划生育罚款约200亿至500亿(河南王幸福、山东陈光诚的调查表明，基层政府为牟取计划生育罚款几乎已经无所不用其极，尤其是从陈光诚遭遇到的报复性判刑可知，地方政府维护计划生育罚款权的态度是无比强硬的!)。乱收乱罚的情况在中国几乎无处不有、无时不有，全中国所有的行政执法与司法部门无不行使收费罚款职能，甚至在事实上将征收作为其首要职能：交警罚款有指标，城管收费有任务，公路上关卡重重，处女卖淫案、警察与小姐联手扫黄等怪事层出不穷。

7、\"减少公共支出税\"：中国的人均财政教育经费与最穷的非洲小国相当，中国的医疗卫生负担公平性被WHO排到世界倒数第四位(所有的中低收入者基本上都不享受医疗保险)，以农民为主体的绝大多数中国人口没有任何养老保障。若与世界大多数国家的公共福利支出相比、与中共政权信誓旦旦对人民的政治承诺相比，中国财政需增加的教育、医疗、社保等公共支出至少在6000亿以上，而这笔必须开支的资金却被挪用到了供养庞大而无效率的官僚队伍、让这支队伍超奢侈享用公费用车、公款吃喝、公费旅游等等上面。

以上的列举都不是准确数字，也很难说完整反映了中国税外税的概貌。对于花样繁多的税外税来说，任何的列举都难免挂一漏万。一般来说，纳税人的负担额度要大于政府收入的额度。马歇尔以来的西方经济学家早已证明，政府的征收会给纳税人形成\"额外负担\"，额外负担的大小又依税制的不同而有所不同，其中，间接税的额外负担要高于直接税，非税征收的额外负担就更要高于正税，变相征收的额外负担则更要高于常态征收。无疑，税外税是很糟糕的税收，而允许大量税外税存在的税制则是很糟糕的税制。

因此，让政府的一切非税收入和变相征收常态化、税内化、法治化是一项矫正外部负效应、提高税收综合效率的帕累托改进，将有利于减轻纳税人的额外负担、有利于降低各种政府征收对资源配置的扭曲效应。也就是说，税外税越少越好、没有最好，一种好的税制应该在实现同等财政收入的各种替代税制中尽可能地选择那些常态征收、依法征收的税内税。

那么，为什么中国各级政府更愿意选择税外税？税外税的优点在哪里？这个答案并不复杂：与依法成立的正式税收相比，税外税在征收和使用两个环节都具有灵活性、随意性，而且还具有很强的隐蔽性和欺骗性，既可以以支定收、随用随征，不受税源、税基和法定税率的刚性限制，又可以轻易地逃脱立法机关、司法机关、审计部门、上级部门和公众舆论的监督与制约，仅仅依据长官的意志与官僚集团自身的利益去进行暗箱分配和使用，这就是税外税在中国泛滥成灾的唯一原因。

公共选择学派的理论认为，政治的结构与税制的结构是相辅相成的，一种糟糕的税制必然意味着一种糟糕的政治。为了实现相同的税收收入，中国当然并非没有可供选择的更好的替代税制，而之所以要采用这一套税外税泛滥成灾的糟糕税制，仅仅是因为这套糟糕的税制刚好符合了中国政府与中国人民之间的真实关系(一种不受任何政治契约约束的掠夺与被掠夺的关系)、也刚好适应了中央政府与地方政府之间的真实关系(一种在掠夺百姓方面一致对外、在利益分配方面你争我夺的关系)。中国官方经常说，中国的国情不允许更多的民主、自由和人权，而如果我们要期待一种更加民主、更加法治、更加公开、更加透明、更加规范、更加合理的税制，就必须改变政府与人民、中央与地方之间关系的立宪基础，一种更加民主、更加自由和更多人权的政治结构是必不可少的。