公务员收入分配透析

tanjun3620

公务员收入分配领域中的问题是我国当前收入分配领域诸多问题的一种表现、一个侧面，同时也是由收入分配问题而产生的社会矛盾的原因之一。比如，地区及城乡之间的差距过大、工资外收入比重过高等问题，既是全国范围内存在的问题，也是公务员收入分配领域中存在的问题，后者是前者的一种表现或一个侧面。
　　不过，同其他行业比较，公务员收入分配中的部分问题更为突出，也容易引起关注，甚至已经成为一个社会热点、焦点问题。在居民收入差距扩大而导致的收入公平性认同感下降、局部社会不满等问题的背后，一个原因是部分社会成员对公务员收入现状的不认同。
　　当前公务员收入分配领域中到底存在哪些问题？回答这个问题之前，首先要弄清楚公务员收入的构成、绝对值等。
　　公务员的收入构成，是一个比城镇居民收入构成更复杂的问题。改革开放以来，我国城镇居民收入分配中有两个重要变化：一是来源的多元化，二是工资外收入在全部收入中比重高。而包括国务院研究室课题组等在内的研究者指出：垄断部门、权力部门中工资外收入的膨胀表现得更加突出。
　　公务员收入到底有多少？由于工资外收入比重较高，1990年代以来统计部门提供的有关工资的数据已不能反映包括公务员在内的大部分行业从业人员收入的真实情况。同时，笔者也没有发现能够客观估计公务员实际收入的可信资料。因此，本文关于公务员实际收入的绝对、相对水平等方面的结论，是基于有关资料进行的一种推测。
　　笔者依据政府收入对公务员收入构成进行分析，认为公务员收入（不包括非法收入）主要包括合理（或正规）收入、非合理（或非正规）收入两部分，合理或正规收入可以进一步细分为基本工资、基本工资外的合理收入两种类型。这是因为，公务员收入中，无论是合理的还是非合理的，都来源于相应的政府收入；而当前我国政府全部收入包括三个部分：预算内收入、预算外收入、制度外收入。一般地，公务员合理收入，即基本工资、基本工资外的合理收入，资金来源是预算内收入、预算外收入。而非合理收入，其资金来源是制度外收入。
　　基于这一分类以及其他资料，笔者认为当前我国公务员收入分配领域存在三个主要问题：结构不合理、地区、行业、机关、部门、职务等之间差距过大、近年来增长速度过快。
　　非合理收入超过合理收入
　　所谓公务员收入结构不合理，一指基本工资中职务工资比重偏高、级别工资偏低，二指基本工资在合理收入中比重偏低，三指合理收入比重偏低。基本工资，在《公务员法》实施前由四个部分组成，即职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资；职务工资偏高是工资制度设计中的问题。
　　基本工资外的合理收入与非合理收入，表现形式都是津贴、奖金、补贴、福利等，之所以区分为合理与非合理，一个标准是资金来源不同，来源于预算外收入的，大致可以视为合理的；而来源于制度外收入的，大致可以视为非合理的。因为制度外收入一方面出自地方政府和政府部门的权宜性、变通性和应急安排，没有明确的制度依据和法规范围，一方面出自政府系统各个环节近年滋生的“小金库”。
　　“结构不合理中”，首要的问题是非合理收入偏高，其次是基本工资外的合理收入比重偏高。在一些地方或部门，非合理收入超过合理收入已是“公开的秘密”。
　　近年来公开发表的一些调查研究报告凸显了公务员收入结构不合理的问题。如湖南省纪委研究室等部门在2001年的一份报告中指出：公职人员薪外收入（工薪收入外的合法收入）主要有二：名目繁多的奖金、五花八门的福利补贴，特点是：名目多、发放滥、数额多，呈愈演愈烈的失控之势。
　　长期研究收入分配问题的学者，如李志宁、李实、陈宗胜等，也都在各自的研究中利用权威统计数据发现包括公务员在内的部分群体的工资外“灰色收入”过高的“端倪”。财政部财政科学研究所所长贾康更是直言不讳：公职人员“正规渠道之外的收入分配归于分散状态下的暗箱操作，为数愈来愈大。很多地方和部门，公职人员工资单之外的收入早已大于工资单上的收入……”
　　同是公务员，收入差距大
　　从宏观到微观，把公务员平均收入放在不同组别中进行比较，差距过大体现在以下五个方面：
　　一是地区之间、城乡之间公务员收入差距过大。这一问题主要是我国当前全国范围内经济发展差异、收入分配差距问题的一个表现。这一点已经众所周知。
　　二是公务员平均收入与其他部分行业从业人员的收入之间的差距过大。虽然没有所有行业从业人员实际收入的数据，但从国家统计局提供的工资收入数据也可以说明这一问题。由于相关统计数据不以职业标准专门核算公务员工资，所以本文以国家统计局按行业划分的“国家机关、政党机关、社会团体”的相关数据为参照。差距主要体现在：当前，公务员的平均工资在全国平均工资水平之上，介于垄断行业与非垄断行业之间；近年来，公务员平均工资与全国平均水平之间的绝对差距在扩大。如1992~2002年间的11个年份，公务员的工资收入高出全国平均水平的程度依次是2.1%、4.0%、9.3%、0.5%、2.1%、7.9%、3.9%、7.6%、7.2%、11.7%、12.5%。另外，正如前文已指出的——垄断行业与权力部门的工资外收入膨胀更为突出，所以，公务员实际收入与一般行业的从业人员之间的差距更大。这意味着，公务员实际收入高于大多数社会成员。
　　三是中央机关、地方、基层之间，以及党的机关、人大机关、行政机关、法院、检察院等不同机关之间的差距过大。从纵向看，中央党政国家机关公务人员的实际收入一般低于地方；一些地方，省市低于区县，区县低于乡镇或街道。从横向看，党的机关、人大机关一般低于其他机关。
　　四是同一机关不同部门之间差距过大。这在行政机关内部表现得尤为突出。比如，行政收费项目较多的公安、建设、工商、房管、教育等部门，预算外收入甚至制度外收入相对“丰厚”，转化为个人收入的也就相对多。此外，还存在同一职能部门在同一区域的不同“地段”差距过大的现象。如同一个城市的工商部门，不同城区之间也可能存在较大差距。
　　五是领导职务与非领导职务之间差距过大。同一部门，担任领导职务的公务员，其基本工资与普通公务员差距并不大，但一方面有普通职员没有的职务消费，一方面在津贴、奖金、福利、补贴等方面分配所得可能超过普通公务员，所以实际收入远高于普通公务员。以职务消费为例，财政部科研所《公务员职务消费货币化问题研究》课题组的报告曾指出，当前公务员职务消费领域主要存在四大问题：职务消费供给制在较大范围存在、职务消费随意性大、公务消费不透明不规范、职务消费不公平。
　　必须要指出的是，笔者并不否认地区、行业、机关、部门、职务等之间一定差距的合理性，更不是鼓吹平均主义，但当前的问题是差距过大；而且这些差距在不同层次、范围内“交叉”存在，不仅导致公务员收入差距问题更为复杂，而且加剧了社会分配不公，造成干群关系、官民关系紧张等严重后果。
　　过快的收入增长速度
　　改革开放以来，尤其是1993年以来，随着经济发展，城乡各行各业的收入都有了显著增长。不过，在普遍增长的背后是一部分行业增长速度较快，最终导致当前行业之 间收入差距扩大。其中，10年来公务员收入增长速度也较快。
　　要证明公务员收入增长速度过快，最好用公务员实际收入增速与全国平均实际收入比较，其次是看预算外尤其是制度外收入或支出的增速，以及全部行政管理费用支出增速及变化。由于缺少个人实际收入、预算外或制度外收入等方面的权威统计数据，本文只能从公务员工资增速、预算内行政管理费用支出变化两个侧面来说明。
　　（1）从公务员工资增速看，上个世纪90年代后期至今，大部分年份的公务员平均实际工资指数高于全国平均实际工资指数。如1995年至2002年，全国平均实际工资指数依次为103.8、103.8、101.1、107.2、113.1、111.4、115.2、115.5，而公务员平均实际工资指数依次为95.3、105.5、106.8、111.7、117.0、111.0、120.1、116.3。1991~2002年间，公务员平均实际工资年均递增大约10％，而全国平均实际工资年均增长8％。
　　需要指出的是，从更长远的历史角度看，因为上世纪80年代公务员工资增速低于全国平均水平，90年代公务员平均工资的增长有一定的合理性。所以单纯的工资增速不能视为过快增长的主要证据。
　　（2）从行政管理费用支出增长看，预算内行政管理费用呈现以下几个特点：一是1978年以来行政管理费用支出增长率一般高于财政支出增长率，如1979~1998年间，行政管理费用支出增长率平均为17.7％，而财政支出增长率为12.3％。二是行政管理支出的内部结构中，人员经费（工资、福利费、离退休人员费用等）增长快于公用经费（公务费、修缮费、设备购置费、业务费），如1991~1995年，人员经费中的工资、补贴和其他费用，年均增长率分别为24.8％、25％、26.1％，分别比行政管理费用支出增长率高出4~6个百分点。行政管理支出的增速，尤其是人员经费的增速，从一个侧面说明了公务员收入的增速。
　　公务员收入增速快，还可以从一些“迹象”来说明，一是2004~2005年间网络舆论对公务员新一轮增资的质疑；二是从中央到地方公务员招考过程中越来越悬殊的考录比。如，中央国家机关招考公务员，2005年的考录比是37:1，2006年达到48.6:1。对公务员职业趋之若鹜的现象，显然与近年来收入高、增速快有关。
　　公务员收入分配领域中存在的上述问题，如果不及时加以解决，势必产生多重后果，甚至影响经济发展与政治稳定。从对经济的影响看，不仅破坏分配制度，导致或加剧分配不公，而且影响经济调控，妨碍经济运行；从对政治的影响看，不仅一定程度上暴露了政府治理能力的不足，而且导致人民群众对政府的信任度下降。