电力监管山雨欲来

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张一龙



　　一个月内，来自国家电力监管委员会(以下简称电监会)高层的声音接踵而至。

　　9月11日，国家电监会副主席王野平在北京会见南非国家电力公司代表团时表示，以2002年底11家中央电力企业挂牌成立为标志，经过三年多的实践，中国电力体制改革迈出了实质性步伐，收到了非常好的效果，

　　9月19日，电力市场化改革与中国电力监管机构能力建设国际研讨会在北京隆重召开。国家电监会副主席史玉波在开幕式上指出，目前电力改革已经取得了重要的阶段性进展，厂网分开初步实现，发电领域竞争态势正在形成，电价改革迈出重要步伐，电力企业的活力得到增强，区域电力市场开始建立，电力监管制度建设取得了重要进展。在推进电力体制改革的过程中，电力安全稳定运行，保证了经济发展对电力的需求。

　　国家电监会主席柴松岳在九月份的《中国电业》上发表署名文章，认为“电力改革进入加速推进的新阶段”。同时，他认为“电力监管任务艰巨”，提出“要积极贯彻落实工作小组第九次会议和国务院专门会议关于下一步电力体制改革的各项部署，坚定不移地推进电力体制改革，毫不动摇地坚持电力体制改革的市场化方向”。

　　事实上，已经持续了近十年的电力体制改革并非一帆风顺，电力监管工作作为改革的产物也经受着“成长的烦恼”。而对于尚在摸索前进中的电力体制改革来说，能否充分发挥电力监管的作用已成为影响改革成败的关键。

　　改革主导权三易其主

　　电力工业是国家的基础产业、公用事业，对社会、经济和产业发展举足轻重，世界各国的电力改革都是由政府提出方案并主持改革。但当竞争主体初步形成，推进电力市场规范的阶段，改革的重心应及时向建立有效的电力监管体制、发挥监管作用上倾斜。

　　1997年，国家电力公司成立，迈出了电力工业体制改革的第一步。当时，国家电力公司确定了改革进行的“四步走”方案得到了国家有关部门的认可。按照方案，到2010年，基本完成跨大区联网，形成全国联合电网，统一调度。实行厂网分开，所有电厂不论产权关系，都作为具有同等地位的独立的市场竞争主体公平竞争；到2010年以后，根据条件实行发、输、配三个环节分开，建立规范有序的电力市场，在更大范围内引入市场竞争机制。

　　可以说，从1998年至2002年底，是电力改革力度最大的5年，最大的成果是完成了对国家电力公司组织体系的拆分，在形态上打破了垄断。1998年12月，国务院办公厅转发了《国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(也称146号文)，“厂网分开、竞价上网”试点相继在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江等六省市开始推行。

　　2000年11月初，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于电力工业体制改革有关问题的通知》(即69号文)“对已经开展的电力体制改革试点内容作必要的调整”。该通知第一条明确指出，电力体制改革工作“由国家计委牵头，会同国家经贸委等有关部门和单位组成的电力体制改革协调领导小组负责”。电力体制改革总体方案由协调领导小组制订，报国务院审批。这表明改革的主导权已经易位，国电系统自导自演的改革秀戛然而止。

　　2002年12月，国家电力公司被拆分为两大电网公司和五大发电集团；2003年，国家电监会成立，开始履行电力市场监管者的职责，实现“政监分开”。《电价改革方案》和《电力监管条例》也相继颁布。

　　然而，在行政干预下形成多个竞争主体并不难，难的是对利益驱动下的各个集团进行有效监管。到目前为止，国际上还没有形成公认的“放之四海皆准”的方案。2002年“五号文件”指出，电力体制改革的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。“五号文件”第三十一款对改革主导者作出明确规定：在国务院领导下，成立由国家计委牵头，国家经贸委、国家电力公司、中组部、中央企业工委、中编办、财政部、法制办、体改办，以及广东省和拟成立的国家电力监管委员会等相关部门和单位组成的电力体制改革工作小组，具体负责电力体制改革实施工作。

　　几经沿革，目前，国家发展改革委、国资委、财政部、税务总局和审计署等部委都对电力企业拥有监管权。

　　削铁岂能无锋？

　　“五号文件”的核心部分是纵横双向彻底拆分国家电力公司、重组国有发电企业和确立新的电价形成机制。其第二十四款对国家电力监管委员会包括制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争等主要职责作了明确规定，“按国家授权履行电力监管职责”。但是方案在如何建立市场监管机制，电力监管机构建立后又如何运作等方面并没有给出一个明确的框架或原则。在随后的改革进程中，诸多阻滞改革的不确定性逐渐显露出其消极作用。

　　2003年4月，电监会重点就电力体制改革和建立监管分支机构问题对十六省市进行调研。结果表明，地方政府和地方电力公司一直对设立省级电力监管分支愿望强烈。目前，国家电监会已成立六大区域监管局及11家城市电监办。有专家指出，监管机构必须有职有责有权，可以出台一些改革政策，赋予它拥有一定范围的电价审批权、建议权等。 在近日召开的“电力市场化改革与电力监管机构能力建设国际研讨会”上，电力专家刘纪鹏也认为，如果电监会不具备对电力项目和电价的行政审批，将难以发挥作用。

　　事实上，无论是正在紧锣密鼓进行的“920”、“647”资产变现还是一波三折的大用户直购电，无论是1000千伏特高压电网和500千伏区域电网建设的协调问题，还是输配分开与电价改革的时机选择问题，都是电力改革中难以回避的阶段，都牵涉到重大利益的重置和分配。作为专职监管部门，如果仅有“话语权”将很难妥善协调各利益主体的需求，使电力行业健康有序发展。

　　2005年，一份由电监会和亚洲开发银行共同完成的关于《电价形成机制与电价监管》的研究报告认为，从改革方向看，电价审批权应逐步赋予国家电力监管委员会。曾有专家建议，赋予电监会如同证监会、银监会类似的定位和权力，是保证发挥监管作用的基本条件。

　　2005年4月，中央编制办公室下发了《关于明确发展改革委与电监会有关职责分工的通知》，明确了发展改革委与电监会在十三项电价监管职责上的分工。但电监会在电力企业准入的审批权和价格监管等最核心的监管职权上缺席，使监管职能的力度和权威性受到影响。

　　企业发展到一定阶段，扩张规模和最大限度地追逐利润是其内在要求，无可厚非。为了避免恶性竞争、实现资源优化配置，政府必须对其进行引导和监管。而政企分开后，政府管电职能有所削弱，为了公正地按市场规律运作，就要求必须建立强有力的监管机构，也才能确保电力改革各项工作的顺利实施。美国的电力公司长期以来一直是私营企业，但在政府的强力监管下，独立发电厂乃至其他电网的发电企业都可以在同一电网内公平竞争，售电市场也全面开放，消费者最终获益。英国政府对电力市场进行严格监管，使消费者得到越来越好的服务，并保留对电网公司重大决策的控制权以确保国家安全。法国目前仍保留国有电力公司垄断的格局，但在本国政府和欧盟的监管下，能有效限制利润水平，保护消费者的利益。不难看出，电力改革成功与否并不完全取决于体制上的差异，一套强有力的监管体制远胜于花里胡哨的“整容手术”。

　　2006年9月19日，中共中央政治局常委、国务院副总理黄菊作出重要批示，要求“加强电力行业监管，进一步提高监管水平，规范电力市场秩序，确保电力供应安全可靠，促进电力工业持续健康发展。”而在国家电监会制定的2006年及“十一五”电力改革8项核心内容和重点任务中，下半年，国家电监会将加大市场运行监管、输电监管、供电监管、价格与财务监管的工作。另外，还包括处理厂网分开的遗留问题、加快建设区域电力市场、深化农村电力改革、电力法和配套法规修订、电力企业重组、输配电价改革、政府监管体制和对电力行业规划体制的完善等工作。

　　持续十年的电力体制改革自2003年后明显放缓，严重的电力供应短缺是主要因素之一；随着今年新投机组将达到7500万千瓦，电力供应环境将日趋宽松。无论从解决以往遗留问题还是下一步深化改革的需要看，电力监管机构能力建设已不容迟滞。