联合国人权理事会的斗争

帆帆

谢波华　

   

   2006年3月15日，第60届联合国大会以170票赞成（含中国），4票反对（美国、以色列等），三票弃权的表决结果，通过关于成立人权理事会的决议。5月9日，联大根据上述决议，选举首届人权理事会成员，包括中国、俄罗斯、英国、法国、古巴、印度等国在内的47个国家当选。人权理事会的成立，是联合国人权领域的重大事件，也是联合国改革取得的重要进展。本文拟就人权理事会成立过程中涉及的若干问题作一初步探讨。
   一、人权委员会的由来
   人权委员会于1946年成立，其职能和工作大体讲有三个方面：制定国际人权公约；受理人权来文和审议国别人权；审议人权专题。在三项职能中，最为敏感的问题就是受理来文和审议国别人权情况。
   所谓受理来文，就是说人权委员会可以接受任何个人和组织提出的侵犯人权的指控。委员会可借此对所涉及问题进行评估，并以此作为审议国别人权问题的重要材料和基础。所谓国别人权审议，就是说人权会可以针对某一特定国家的人权状况进行评论并通过决议。人权会最早受理国别人权问题始于1967年。审议大体分为四个层次：咨询服务；秘密审议；公开审议；单独审议。国别人权问题审议的最重要结果就是由人权会通过有关决议，对一国的人权状况进行评论、抨击，设立国别报告员进行调查，要求秘书长提交该国人权报告，以供下届人权会或联大审议。
   人权会的国别审议职能，在联合国系统是非常特殊和敏感的。所谓特殊，就是说，除了安理会外，人权会是联合国系统少有的可以针对某一国家而通过批评性决议并采取后续行动的。所谓敏感，就是说它所针对的问题很多都是属于一国内政问题。联合国宪章一方面规定了不干涉内政原则，同时又规定要履行促进和保护人权的职能。这种看似矛盾的情况，使人权问题成为在联合国颇受争议而又得到广泛重视的重要问题。
   在国别问题上，受到关注的大体有三类情况，一是原来长期实行种族隔离制度的南非和被认为侵占他国领土的以色列。二是与西方国家政治体制完全不同的社会主义国家。冷战结束前主要是苏联和东欧国家。冷战结束后则是中国、古巴、朝鲜、越南等国，此外还包括俄罗斯、白俄罗斯等前苏联成员。三是一些发展中国家，这类国家既有在80年代前实行军事独裁的国家，如智利、危地马拉等，也有近些年来与美国等西方国家在政治、经济上存在利益冲突的国家，如津巴布韦、苏丹、伊朗等。
   我国1982年当选人权会成员，以后一直连选连任。从1990年一些西方国家在第46届人权会首次提出反华提案，至今已经提出过11次。我国与一些西方国家在人权会上的斗争，一直是近十几年来人权会最敏感、最受关注的问题。一些西方国家之所以搞中国提案，按照他们的说法是“关注”中国人权，“促进”中国尊重和保护人权。但其实并非这样。利用人权问题干涉中国内政，诋毁中国的国际形象，是以美国为代表的西方反华势力对我“西化”、“分化”方针的具体体现。尽管最早搞反华提案的直接起因是针对“六四风波”，但在此之前一些西方国家就已经开始在人权会向我发难。先是借1987年拉萨骚乱，在人权会对我点名攻击。1990年后，又连续在人权会炮制反华提案，向我施压。很明显，它们所关心的绝不是什么人权问题，而是针对中国所坚持的社会主义道路。
   二、为什么要成立人权理事会
   应当说，60年来，人权委员会在制定国际人权文书，推动和促进国际人权事业，反对种族主义和种族隔离制度，维护人类人权方面发挥了重要和积极作用。然而，在冷战历史条件下形成的政治化、选择性和双重标准等弊端，也使得人权会政治对抗的气氛日益加剧，发展中国家团结抗争的意识不断增强。在这种情况下，以美国为首的西方国家对近年人权会难以通过国别人权提案感到不满，特别是对非洲国家以集团立场，利用“不采取行动”动议等方式阻止人权会通过苏丹、津巴布韦等国别提案非常恼火。认为不能让人权会这种状况持续下去。他们极力主张成立一个新的机构取而代之。从2003年起，美国等西方国家就开始酝酿成立人权理事会，并为此游说联合国秘书长安南，要求其接受这一建议。
   安南在2005年年3月发表的《大自由：实现人人共享受的发展、安全与人权》报告中，一方面对人权会的历史功绩给予肯定，同时，又对人权会的现状表示了不满。称人权会执行任务的能力，因其信誉和专业精神低落而日益受到影响。特别是各国竞相竞选成员国，目的不是加强人权，而是保护本国免受批评，或者批评他国。结果，人权会“信誉赤字”扩大，给整个联合国系统的名誉蒙上阴影。一时间，“信誉危机”成为评价人权会的代名词。
   从理论上讲，尊重和保护人权应当是每个国家的职责。包括联合国在内的国际社会同样有责任维护和促进人权。但问题是，国际社会究竟应当以怎样的态度和方式推动国际人权事业的发展。
   广大发展中国家认为，联合国宪章宗旨在谈及人权问题时，是将这一问题纳入国际合作的范畴，强调应“促成国际合作，以……增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。但人权会60年的实践已经不是强调国际合作，而是将人权问题作为一种政治工具，通过国别提案来干涉别国内政，施加政治压力。显然，这种作法只能导致南北矛盾加深，导致人权领域的对抗加剧。
   但是，一些西方国家并不这样看，他们认为，人权会的“干预”和监督机制不仅不能削弱，而且应当加强。而改变这种状况的办法，就是将人权问题从经社领域分出来，变成与安全、发展并重的三大问题。将人权会升格为与安理会、经社理事会地位相同的机构，使人权问题成为联合国的“三大支柱”。
   上述两种观点的根本分歧，使得去年4月开始的首脑会成果文件谈判困难重重，各方在人权理事会的职能、地位、规模、成员、选举方式等重要问题上争论激烈，难以达成一致。
   发展中国家认为，人权会“信誉危机”的突出表现就是将人权问题政治化、双重标准和选择性。一些西方国家则认为，“信誉危机”在于一些成员阻止人权审议并通过国别人权提案。这种根本性的分歧使得谈判进行得非常艰苦。尽管第59届联大主席、加蓬外长让平和安南在首脑会前夕做了大量游说工作，但各方分歧仍难以弥合。直到首脑会开幕前最后一刻，一些西方国家才被迫做出让步，同意只在成果文件中写入各方支持成立人权理事会这一简单表述，其他所有问题均放到60届联大期间继续磋商。可以说，成果文件关于建立人权理事会的表述，既是各方妥协的产物，更是发展中国家斗争的结果。
   三、人权理事会决议草案谈判分歧所在
   首脑会结束后，各方在第60届联大主席、瑞典前驻美大使埃里亚松主持下，就人权理事会决议草案展开了5个多月的谈判。联大最终完成决议草案的谈判并通过决议（60／251号）。在这场谈判中，争论的问题主要集中在以下几个方面：
   理事会的职能。一些西方国家主张，理事会应能随时处理和审议侵犯人权的问题。因此，人权会的所有职能，特别是搞国别人权提案、指控来文机制、特别报告员机制、紧急会议机制必须保留。同时强调，理事会应能处理任何“严重和不断发生”的侵犯人权行为。应接受人权高专阿博尔女士的建议，让理事会设立“普遍定期审议”机制，将所有联合国成员国都纳入这一机制以接受人权问题的审议。为此目的，应授权人权高专编写年度全球人权报告。
   以观点相近国家为代表的多数发展中国家认为，新机构应当成为促进合作对话的讲坛。国别提案最好不要，如要，也应设立一定标准，不能对发展中国家随意点名和羞辱。同时，不同意授权高专编写全球人权报告，并要求理事会承担监督高专办工作的职能。关于“普遍定期审议”机制，要求先对其具体内容、职能及后续行动做出澄清和说明。
   经过斗争，观点相近国家在最终达成的决议中争取到如下重要成果。首先，决议重申了《联合国宪章》的宗旨和原则，强调所有人权都是普遍、不可分割、相互依存的，必须以公正和平等的方式，在同样的基础上，以同样的重视程度对待所有人权。其次，在确认和平与安全、发展和人权是联合国三个支柱的同时，也确认了三者间相互联系和相辅相成的关系，而非人权首位之说。第三，首次在联大文件中明确提出，联合国人权机构在审议人权问题时，必须“消除双重标准和政治化”。第四，指出应加强不同文明、文化和宗教间的对话，通过对话和合作的方式，协助预防侵犯人权的行为。第五，根据《维也纳宣言和行动纲领》，强调理事会所重点处理的应是“严重和有计划的”侵犯人权行为，没有使用西方原先坚持的提法。第六，肯定了理事会负有监督高专办工作的职能。
   作为妥协，发展中国家同意草案对人权会既有监督和来文机制的肯定，接受了有关理事会应在联合国系统内促进人权问题主流化的表述，同时，同意理事会建立“普遍的定期”审议机制，以审查每个国家履行人权义务和承诺的情况。
   理事会的地位。一些西方国家主张，理事会应为联合国主要机构，即与安理会、经社会同等重要的机构。考虑到这样做涉及修改宪章，需要时间，作为过渡，可先为大会下属机构，但应在5年内对其给予升格。观点相近国家不同意将理事会升格为主要机构，认为理事会作为大会下属机构即可。可在5年后讨论其工作情况，但不能预定就是讨论升格问题。在观点相近国家坚持下，决议确定理事会为联大下属机构，使用大会议事规则；联大将在五年内审查理事会的状况。
   理事会规模。美国和欧盟等认为，以往人权会效率不高，就是因为成员过多，应当缩小规模。美国主张20到30个，欧盟则提出38到42个成员。
   观点相近国家认为，冷战结束以来，联合国已经发展到191个成员，新的理事会应当顺应这一现实，因此主张至少维持人权会的现有规模，即53个成员。此外，新机构应充分考虑不同地区组成员数量的变化，特别是亚洲国家已成为第一大地区组的事实（亚洲组有 54个成员，非洲组 53个成员），新机构的组成应当按照新的成员比例重新分配。为此，新加坡、巴基斯坦等国还拿出了具体分配方案作为磋商基础。根据这些方案，各地区组的比例大体为：亚洲、非洲各占 28%，拉美占17%，西方集团占14%，东欧占6%左右。
   经过反复磋商，观点相近国家同意理事会由47个成员组成，欧盟等则接受了新加坡等国成员比例方案。具体名额分配如下：亚洲和非洲组各13个，拉美8个，西方集团7个，东欧集团6个。很显然，新机构的成员分配与人权会的构成情况有了明显不同，在成员总数减少的情况下，亚洲组由人权会11个成员增加为13个，西方组由10个减少为7个，拉美组由9个减少为8个，东欧组则由5个增加到6个。这一新的组成，客观上使发展中国家在国别提案的斗争中处于更为有利的地位。
   还需说明的一点是，在讨论理事会成员任期问题上，由于各国利益不同，一部分国家主张可以连选连任，一部分国家，特别是中、小国家坚决要求设定任期。最后，草案规定理事会成员最多只能连任二届。这一规定，突破了联合国大会、经社会及其下属机构选举不限定任期的作法。
   理事会的选举方式。一些西方国家为提高当选门槛，阻止所谓人权记录不佳国家当选，提出凡是正在受到安理会制裁或者调查的国家不能提出竞选要求。美国甚至要求，所有参选国应当得到所在地区组的一致推荐。此外，还要求理事会成员应由大会三分之二多数选举产生，各地区组必须以差额方式提出候选国。欧盟表示，如果某个地区组提不出差额，则应允许其他地区组提出新的候选国作为该地区组的补充，即设立所谓“流动席位”。
   观点相近国家认为，联合国应尊重各国的平等地位，不应人为设定所谓标准。新加坡大使指出，以安理会制裁或调查作为参选标准，等于预先将五个常任理事国排除在此标准之外，这从法律上讲是不公正的。观点相近国家坚持认为，作为大会下属机构，理事会应遵循联大惯例，以简单多数方式选出即可。同时，所谓差额选举的方式在联合国并没有先例和规定，不应采纳。
   经过争论，决议确定理事会成员资格向所有成员开放，未将所谓安理会是否制裁或调查作为参选标准，亦未采纳美国提出的地区组推荐的主张，只是笼统规定，会员国在选举理事会成员时应考虑候选国在促进和保护人权方面的贡献以及为此作出的自愿誓言和承诺。同时还规定，成员应由大会简单多数选举产生。对“严重和有计划”侵犯人权的成员，如得到联大三分之二投票同意，可暂停该国的成员资格。这一对理事会成员的制裁性规定，其门槛显然要高于参选理事会的门槛。
   理事会会期。美国等国家认为目前人权会每年一次，每次六周的会期已经无法适应形势需要，因此应当增加会期和会议时间。主张每年召开三次，每次三至四周。此外，应继续维持召开紧急会议机制，并降低启动这一机制的门槛，即由秘书长、理事会主席提出或成员国简单多数同意即可。
   观点相近国家认为，为不过多增加发展中国家的与会负担，会期以每年2次，每次三周即可。这基本上维持了目前人权会的会议时间，只是会期增加一次。此外，在紧急会议问题上庄张基本参照人权会模式，由成员国三分之二多数同意方可召开。
   经过讨论，确定理事会每年会议不少于三次，包括一次主要会议，总会期不少于10周。同时，可在理事会成员要求及三分之一成员同意的情况下召开特别会议。作为妥协，欧盟放弃由理事会主席和联合国秘书长提出开会要求的主张。
   非政府组织（NGO）参与。美国等国家强调，应拟定比较简单的规则，以尽可能开放NGO参加理事会会议。观点相近国家主张，NGO如何参会，应当参照1996年经社会理事通过的关于非政府组织参加联合国活动的办法和人权会的已有实践，在此基础上制定必要的议事规则和方法。该“办法”明确指出，NGO申请参与联合国活动需经NGO委员会审议并经经社会批准，办法同时规定了NGO参与活动的权利与义务，强调经社理事会和NGO委员会有权监督NGO在联合国中的活动并对违规行为进行处罚。
   经过激烈争论，欧盟国家在决议中基本接受了观点相近国家的意见。应当说，这一条款的确定，为发展中国家今后在理事会管理和监督NGO活动奠定了重要基础。
   国别人权提案。观点相近国家主张，应当以全球专题审议取代国别人权审议。如果要搞国别人权提案，应当由理事会三分之二多数决定。美国等国家对此坚决反对，声称如果规定理事会不能搞国别提案，则成立理事会没有任何意义。
   经过激烈争论，各方均在此问题上做出了不同程度的让步。决议草案一方面规定，理事会可处理侵犯人权的局势，包括严重和有计划的侵犯行为并就此提出建议，可定期普遍审查每个国家履行人权义务和承诺的情况；另一方面则要求，理事会工作应以普遍性、公正性、客观性和非选择性以及建设性国际对话及合作等原则为指导，以加强促进和保护各项人权，包括发展权。定期普遍审议机制应以互动式对话为基础，由相关国家充分参与。
   结束语
   美国是成立人权理事会的积极倡导者，然而最终却对联大决议草案投了反对票，并随后宣布放弃参选首届理事会成员。这真是对其“人权卫士”形象的莫大讽刺。美国的这一态度表明，联大决议做出的一系列决定，与美国成立理事会的初衷差距甚远。此外，由于美国所在的西方组已有9个国家竞争该组7个席位，在联大采取秘密投票的情况下，美国无法确定能否顺利当选，因而被迫放弃参选。美国的上述举动，既是出于无奈，也是以此向联大主席、安南秘书长以及欧盟等西方国家表达不满，向新成立的理事会施加压力。
   人权理事会的成立，标志着联合国人权工作进入了新阶段。可以预料，各方围绕理事会的职能、作用和发展方向会继续展开激烈争论。是通过合作、对话、交流来促进国际人权事业，还是让理事会成为借人权问题干涉他国内政、施加政治压力的机构，仍将是未来理事会的斗争焦点。对此，广大发展中国家应保持清醒的认识。
  （《环球视野》摘自2006年第12期《红旗文稿》）