行政性垄断仍应是反垄断的重点

Barry

车海刚

   酝酿了近20年却始终“只听楼梯响，不见人下来”的《反垄断法》，如今又面临新的变数。

   尽管《反垄断法》已列入全国人大常委会2006年立法计划，但据参与这部法律起草工作的人士透露，在最近一次草案修改中， “禁止滥用行政权力限制竞争”一章被整体删除。《反垄断法》或许将成为一部专注于反经济性垄断的法律。

   垄断分为自然垄断、经济性垄断和行政性垄断。一般来说，自然垄断和经济性垄断只要不对市场公平性构成威胁，就能为国家和社会所认可；只有当垄断妨碍竞争、损害其他企业和消费者的利益时，才有必要进行规制。这也正是各市场经济国家制定《反垄断法》的主旨。

   但中国正处于由计划经济向市场经济转轨的特殊时期，与其他国家常见的经济性垄断相比，我们这里的行政性垄断更为普遍，对市场竞争的危害也更大。其最典型的表现形式是行业垄断和地方保护。即便是一些表面上看起来属于自然垄断和经济性垄断的现象，实质也是行政力量介入或操纵的结果。因此，自《反垄断法》起草之初，就辟有反行政性垄断的专章。

   此次，反行政性垄断这一被视为最体现“国情”的部分从草案中删除，出乎许多人的意外。

    就在《反垄断法》草案发生重大变化的同时，人们注意到，现实中的行政性垄断经过多年整治，非但未能得到有效遏制，反而有变本加厉、日益严重的趋势。一个突出的表现是，石油、煤炭、钢铁等垄断程度原本就很高的资源性、基础性行业，近一两年来纷纷通过提高准入门槛、实施强制合并等手段，排斥中小企业和民营企业参与竞争，向大型国有企业集中。有媒体将这种现象称为“再国有化”。

   在这场“再国有化”风潮的背后，明显可以看到行政之手的舞动。例如，2005年发布的《钢铁产业发展政策》规定，钢铁企业跨地区投资建设钢铁联合项目的条件是，普钢企业上年钢产量达到500万吨，特钢企业达到50万吨。同年发布的《成品油批发企业经营管理技术规范》，则从注册资本、油库规模、拥有加油站数量等方面，为中小民营企业从事成品油批发业务设置了几乎无法逾越的障碍。

    政策制定者给出的解释大致有三条：国有大企业可以提升企业的竞争力；可以保证管理水平，防范生产事故；可以维护国家经济安全。这三条其实都经不起推敲。企业的规模和效益应当通过市场竞争来实现，而不是靠行政手段捏合出来的“虚胖”；生产事故与企业的大小、所有制没有必然联系，中石油旗下企业2004年以来频频出事就是例证；至于“国家经济安全”的说辞，我们不妨听听全国政协常委、全国工商联原副主席保育钧的说法：“战略资源究竟是在垄断集团的手里安全，还是在民营经济手里安全？去年的‘油荒’说明了什么？”

    国务院去年公布的《关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》（俗称“非公经济36条”）提出，“进一步放宽市场准入，鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业以及法律法规未禁止的其他行业和领域。”但在某些政府部门制定的规章和政策面前，这条承诺往往变成难以兑现的空文。难怪有人说，“36条”抵不过“22条军规”。

   实际上，就连那些不主张把行政性垄断纳入《反垄断法》的专家也承认，行政性垄断仍是当前对中国正常市场竞争的最大制约，需要着力解决。他们之所以反对以《反垄断法》规制行政性垄断，主要理由是：行政性垄断是转轨过程中的政治经济体制造成的，必须依靠进一步的体制改革，从源头上加以治理。《反垄断法》担负不起如此重大的任务。

   这种说法自有其道理。我们的确不能指望《反垄断法》这样一部在转型时期制定的带有过渡性特征的法律可以一劳永逸地消除各种垄断。但是，我们担心，反行政性垄断在立法中的“缺席”有可能传递出某种错误的信号，转移人们对行政性垄断的关注，而行政性垄断逆势强化的现状无疑加剧着这种担心。

   还有必要说明的是，剔除了反行政性垄断内容的《反垄断法》仍被寄予厚望，在一定程度上同外资恶意并购中国企业引起国内舆论的警惕有关。在今年的两会上，这种声音格外高涨。我们对此表示理解和赞成，但同时必须指出：是否构成对竞争的侵害才是反垄断的根本标准，无论实施垄断的是外企还是内企、国企还是民企。

（《学习时报》2006年4月3日一版）

baichiww

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