从国际法看美国的对台政策

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[摘　要] 中美建交后，美国仍与台湾保持着特殊关系，该作法已违反了《上海公报》、《中美建交公报》和《八·一七公报》：美制订《与台湾关系法》并依其行事违反了主权平等、不干涉内政等基本原则；美方将台湾纳入TMD和美日安保体制；美国以武力威胁中国统一大业；美众议院通过《加强台湾安全法》；美方搞“两个中国”。根据现行国际法的理论与实践，美国上述对台政策已严重违反国际法，其行为已构成国际不法行为，美国应为此承担国际责任，停止不法行为，并提供不重复该行为的适当承诺和保证。美方也有义务对不法行为所造成的物质损害和精神损害提供充分赔偿。目前中国应大力维护国际法的权威，挫败美国将非法行为合法化的图谋。

   [关键词] 美国对台政策；国际法；国际不法行为；国家责任

   1972年2月，美国总统尼克松访华，中美双方在上海发表了联合公报。1978年12月美国与我国签订建交公报，但于1979年又出台了一个《与台湾关系法》继续与台湾保持“安全关系”。为解决美国售台武器问题，中美两国政府经过谈判，于1982年8月17日达成协议，即“八·一七公报”。但美国并未遵守。决定美国对台对华政策的最主要因素是美国领导人头脑中的“国家利益”，而这一利益决定美国不愿看到台湾和中国大陆的统一。[1]（p.180-181）美国如此对台政策，必然使其置国际法于不顾，严重违背国际关系准则。

   一、美国对台政策严重违反国际法

   （一）美制订《与台湾关系法》并依其行事违反了主权平等、不干涉内政等基本原则

   《联合国宪章》明确规定：各会员国主权平等，不得干涉在本质上属于任何国家国内管辖的事件。1965年，联合国大会通过了《关于不允许干涉各国内政和保护各国独立和主权的宣言》，要求“任何国家不得干预另一个国家的内政”。1970年联合国大会所通过的《关于各国依照联合国宪章建立友好关系和合作的国际法原则宣言》明确指出：“任何旨在部分或是完全破坏一个国家的国家统一和领土完整的企图，都不符合宪章的宗旨和原则，”“每一个国家有责任不组织、煽动、资助或参与另一个国家的内争。”1981年联合国《不容干涉和干预别国内政宣言》也指出：“任何国家或国家集团均无权以任何方式或以任何理由干涉或干预其他国家的内政外交。”

   美国承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，台湾是中国的一部分，但美国制订的《与台湾关系法》在很多方面规定了属于中国主权管辖范围内的事务，特别规定了美国要继续向台湾提供所谓“防御物资”和“防御服务”。美国依据该法在中美建交后继续对台军售。谁都知道，台湾地方当局取得美制武器是为了同中国的中央政府对抗。武器贸易超出一般民间贸易范畴。美国在没有与中国的唯一合法政府事先磋商并得到其允许的情况下向台湾出售武器，其行为严重侵犯中国的主权和内政，也严重违反了“八·一七公报”中美国承担的条约义务。

   （二）美国制订《与台湾关系法》并依其行事还违反了善意履行条约原则

   善意履行条约原则是国际法的基本原则。效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行。“《联合国宪章》序言规定，会员国要尊重由条约与国际法其他渊源产生的义务。各会员国应一秉善意，履行其依本宪章所担负之义务。1970年《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》强调每一个国家均有责任一秉诚意履行其依公认的国际法原则与规则所负的义务。那么什么是条约呢？《维也纳条约法公约》第2条规定：”称条约者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称为何。“中美三个联合公报是国家间文件，是中美两国依照国际法建立双边关系方面的真实意思的合意，公报内容符合一般国际法强制规律，它们完全符合国际条约的构成条件，具有条约的法律效力。

   但美国却制订《与台湾关系法》这样一个国内法并依其行事，逃避其应负的条约义务。在联合公报中，美国承认只有一个中国，其唯一合法政府是中华人民共和国政府，台湾是中国的一个部分。而《与台湾关系法》却赋予台湾以“国家”的地位。美国承认台湾是中国的一部分后，美台间原有的一切“条约”和“协定”理应宣告无效。而《与台湾关系法》却承认1978年12月31日前台湾在美国的财产权及继承美国与台湾地区之间在此之前有效的一切条约。根据公认的国际法原则，外交特权与豁免权是主权国家才能享有的权利。但《与台湾关系法》赋予美台民间机构“美国在台协会”和“北美事务协调委员会”“外交特权与豁免权”。

   美国国会参众两院一些议员鼓噪：“上海公报”和“八·一七公报”是行政协定，换言之，中美联合公报不是条约。

   根据美国联邦宪法，总统有权处置对外事务和国际条约，在实践中，美国总统可以缔结行政协定，这是一种较为简便的缔结条约的程序。李浩培先生指出：“在国际上，行政协定和按照繁复程序缔结的狭义的条约，具有同一的效力，因为国际法并不要求条约必须经过批准。”[2]（p.96）

   中美三个联合公报是不折不扣的条约，《与台湾关系法》与中美间的条约严重冲突，美国将国内法凌驾与国际法之上也是违背国际法中处理国内法与国际法关系的正常方式的。

   《维也纳条约法公约》第27条规定：一当事国非国家同意承受条约拘束的表示明显违反了该国国内法关于缔约权限的规定。联合国大会1946年12月6日通过的《国家权利义务宣言草案》明确规定：“各国有一秉诚意履行由条约与国际法渊源所产生之义务，并不得借口其宪法或法律之规定而不履行此种义务。各国有责遵照国际法及国际法高于各国主权之原则处理其与他国之关系”。美国依据其国内法———《与台湾关系法》行事，违反了上述国际法法理。

   （三）美方将台湾纳入TMD和美日安保体制问题“战区导弹防御系统”（简称TMD）是美国为保护海外驻军及盟国的人员和重要资产的安全而研制的防卫系统。1996年以后，美国有意让台加入东亚的TMD系统。如果美国将台湾置于TMD的保护之下，那将在美台之间形成事实上的“准军事同盟”，从而严重违反美国在与中国建交时所作的承诺，即废除与台湾的《共同防御条约》，严重阻碍中国和平统一的进程。至于新的日美安保体制也是美日蓄意以军事介入阻挠中国统一的步骤。

   （四）美国以武力威胁中国统一大业

   《联合国宪章》规定：各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。从该条款字面上来看，不使用武力原则只适用于缔约国之间的“国际关系”，不适用于缔约国对其国内发生动乱而采取的武力措施。[3]（p.46）该条款还被接受为，不管目标国或内战各方的政治信仰或道德程度如何，也适用禁止干涉。[4]1946年联合国大会通过的《国家权利义务宣言草案》指出：各国有独立权，因而有权自由行使一切合法权力，包括其政体之选择，不接受其他任何国家之命令。《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则宣言》也规定：各国在其国际关系上应避免为侵害任何国家领土完整或政治独立之目的或以与联合国宗旨不符之任何其他方式使用威胁或武力之原则。1987年联合国《加强在国际关系上不使用武力或进行武力威胁原则的效力宣言》规定：“每个国家都有义务在其国际关系上不进行武力威胁或使用武力。……任何性质的考虑都不得作为违反《联合国宪章》进行武力威胁或使用武力的理由。”

   但美国却以武力威胁中国统一大业。陈水扁上台后，美国国防部高级官员说：中方不应对台动武，甚至也不能举行针对台湾的军事演习。否则美方肯定会作出反应。小布什政府一再公开表示“不惜一切代价协防台湾”。另据美国《洛杉矶时报》报道：美国国防部2002年1月初向国会提交《核态势评估》秘密报告，提到如果发生台海战争，美国在情势需要时可能动用核武器。

   用什么方式解决台湾问题，完全是中国的内政，每一个主权国家都有权采取自己认为必要的一切手段，包括军事手段，来维护本国主权和领土的完整。美方使用武力威胁来阻挠中国统一，违反了国际法的上述规定。

   （五）关于美众议院通过的《加强台湾安全法》

   2000年2月1日，美众议院通过《加强台湾安全法案》。该法案要求美国大幅度提升与台湾的军事关系，使美台军事关系成为正式的官方关系。一旦参议院也通过此法案，而美国政府无力加以阻止，就将使《八·一七公报》的效力实际上被美国单方面非法终止。《加强台湾安全法》完全违反中美三个联合公报中美方的承诺，严重侵犯了中国主权，是粗暴干涉中国内政。

   （六）美方搞“两个中国”

   按照国际法及有关国际惯例，国际席位的占有，是国家主权的体现，一个国家只有一个完整的主权，既不能分割，也不能分享。一个国家只能有一个合法政府行使主权。联合国系统的所有机构和其他政府间国际组织，只有主权国家才能成为其成员，一个中国的原则为国际社会包括美国所普遍接受。而美国参众两院频频作出支持台湾加入联合国和世界卫生组织的决议，美方的行为侵犯了中国主权，违反了国际法和国际惯例。

   按照国际法，一个主权只能有一个中央政府代表这个国家，台湾作为中国的一部分，它在国际上无权代表中国，美国不能与台湾建立外交关系和发展具有官方性质的关系。但1995年美国一反其对中国的多次承诺，允许台“总统”李登辉到美国“私人访问”。美国的做法明显违背国际法和自己的承诺。

   二、美国应为违反国际法的对台政策承担国家责任

   现代国际法中有一个十分重要的法律制度———国家责任制度，它体现了国际法的强制性，从而追究违法者及造成损害者的法律责任和赔偿责任。联合国国际法委员会（其工作任务是“拟订国际法的新规则，并致力于更明确地表述和系统地整理现有的国际习惯法”）经过长期的讨论研究，于1996年7月12日第2459次会议上鼓掌通过了关于国家责任条文草案。2001年11月联合国国际法委员会第53届会议上又通过了新的经过修订的《国家对国际不法行为的责任条款草案》。际法委员会在《条款草案》第一部分“一国的国际不法行为”中明确规定：一国的每一国际不法行为引起该国的国际责任。一国的国际不法行为在下列情况下发生：（A）由作为或不作为构成的行为依国际法归于该国；并且（B）该行为构成对该国国际义务的违背。《条款草案》第3条还指出：在把一国的行为定性为国际不法行为时须遵守国际法，这种定性不因国内法把同一行为定性为合法而受到影响。

   关于“把行为归于一国”，《条款草案》规定：任何国家机关，不论行使立法、行政、司法职能，还是任何其他职能，不论在国家组织中具有何种地位，也不论作为该国中央政府机关或一领土单位机关而具有何种特性，其行为应视为国际法所指的国家行为，机关包括依该国国内法具有此种地位的任何个人或实体。

   关于“违背国际义务”，《条款草案》规定如下，一国的行为如不符合国际义务对它的要求，即为违背国际义务，而不论该义务的起源或特性为何。一国的行为不构成对一国际义务的违背，除非该行为是在该义务对该国有约束力的时期发生。根据国际实践，《条款草案》中规定了以下几种解除行为不法性的情况：（一）同意；（二）自卫；（三）对一国际不法行为采取的反措施；（四）不可抗力；（五）危难；（六）危急情况。《条款草案》第26条规定：违反一般国际法某一强制性规范所产生的义务的一国，不得以本章中的任何规定作为解除其任何行为之不法性的理由。

   随后，《条款草案》又在第二部分“一般国际责任的内容”中规定：一国实行的国际不法行为引起的国际责任，产生法律后果、实施了国际不法行为的责任国有下列义务：（一）继续履行；（二）停止；（三）不重复；（四）赔偿。对国际不法行为造成的损害充分赔偿，应单独或合并地采取恢复原状、补偿和抵偿的方式。抵偿可采取承认不法行为、表示遗憾、正式道歉或另一种合适的方式。

   最后，《条款草案》还对“一国国际责任的履行”作了如下规定：一国有权在下列情况下作为受害国援引另一国的责任：（A）被违背的义务是个别地对它承担的义务；被违背的义务是对包括该国在内的一国家集团或对整个国际社会承担的义务；而（一）对此义务的违背特别影响该国；或（二）彻底改变了由于该项义务被违背而受到影响的所有其他国家对进一步履行该项义务的立场。援引另一国责任的受害国应将其要求通知该国，受害国可具体指明：（A）从事一项持续性不法行为的责任国应如何停止该行为；（B）应采取哪种赔偿形式。

   联合国国际法委员会拟订的条文草案具有“特殊的价值”。主要表现在：第一，这些条文草案大都有相当的精确性；第二，它们是经过严格的谈判程序拟订的；第三，其中有些条文反映了习惯国际法，它们有助于习惯国际法的发展；第四，它们对有争议的领域通常提供了较切合实际的并可被接受的解决方法；第五，它们一经各国签署并批准就具有拘束力，这些具有“特殊价值”的条文草案，……而且作为“公法学家学说”，也具有相当大的权威性。此外，国际法委员会的工作成果反映了大多数国家的实践，……[5]（p.352）

   根据上述《条款草案》和国际法的理论及实践，美国现行台湾政策构成美国的国际不法行为。美国的立法、行政行为违反了条约和国际法，构成对美国国际义务的违背，且由作为构成的行为依国际法归于美国。这种定性不因美国国内法把同一行为定性为合法行为而受到影响。美方的不法行为并无解除行为不法性的情况。美方应对美国的国际不法行为承担国际责任，应停止不法行为，并提供不重复该行为的适当承诺和保证。美方也有义务对不法行为所造成的物质损害和精神损害提供充分赔偿，赔偿可通过恢复原状、正式道歉等方式实现。中华人民共和国是因双边条约而产生的权利被美国不法行为侵犯的一方，也是美国违背其对整个国际社会承担的义务（如尊重他国主权、不干涉他国内政）特别影响到的国家，是受害国，中国可将其要求（要求美方停止和不重复不法行为、正式道歉）通知美方。中方早已这样做了。

   三、中国应大力维护国际法的权威、挫败美国将非法行为合法化的图谋

   美国的对台政策在现行国际法上存在障碍， 美国的对华政策甚至对外政策也存在同样问题为了逃避其为国际不法行为应负的国家责任，美国一直处心积虑地企图修改现行国际法和创设新的国际法规则，以扫除其片面追求狭隘国家利益的法律障碍。冷战结束后，国际力量对比严重失衡，美国认为机遇到了，遂搬出一大堆冠冕堂皇的理由篡改和歪曲解释《联合国宪章》的宗旨和原则，大肆鼓噪：“主权有限论”、“主权过时论”、“联合国宪章过时论”、“人道主义干涉合法”、“人权高于主权”。美国还试图将禁止在国际关系中非法使用武力及和平解决国际争端的原则扩大适用于一国的内部争端或冲突，限制他国为维护领土完整和主权在本国合法使用武力的权利，同时极力任意扩大国际法保留给国家和国际社会合法使用武力的权利范围。

   美国挑起这场法律斗争，试图釜底抽薪，结局影响深远：如果美国的图谋失败，将被钉在耻辱柱上，广大发展中国家的合法权益则得到维护；如果美国的图谋得逞，则广大发展中国家面临的形势将十分严峻，难以维护本国的合法权益。

   当今世界，主权国家仍是国际社会的基本主体，主权平等、不干涉内政、不使用武力、和平解决国际争端、善意履行国际义务等现行的国际关系准则，符合世界大多数国家的根本利益，经受了近半个世纪国际风云变幻的考验，仍具有生命力和现实意义，它们应是指导建立国际新秩序的法律基础。目前根本无全盘否定或彻底变革现存国际秩序和国际关系准则的必要，无论是国际法的修改还是国际法的创设都离不开国际社会主权者的合作，不能由少数国家说了算，必须按照反映大多数国家利益的原则进行。美国为追求自己的一己之利，单方修改国际法，必然损害大多数国家的利益，危及世界和平与发展，也将使国际法丧失权威。

   中国和广大发展中国家应认识到这场法律斗争对维护自身权益至关重要，世界上大多数爱好和平、正义的国家应团结起来，顶住压力，坚决捍卫国际法已取得的成果，并积极研究、利用国际法律等武器，制约国际违法行为，以维护国家的合法权益。同时，积极参与国际规则的制订，阻止美国将非法规则合法化的图谋，使国际法治朝着健康的方向发展。

   在进行法律斗争的同时，中国也应努力增强综合国力，全力准备捍卫主权和领土完整，这也是以实际行动维护国际法的权威。中国的立场必然会得到世界上大多数爱好和平、正义的国家的赞同和支持。美国搞强权政治和霸权主义不得人心，必然触犯众怒，最终招致失败。美国应尽快停止在台湾问题上干涉中国内政的违法行为，否则必然要承担国家责任。

   [参考文献]

   [1]　郝雨凡，张燕东。无形的手[M].北京：新华出版社，2000。

   [2]　李浩培。条约法概论[M].北京：法律出版社，1987。

   [3]　许光建。联合国宪章诠释[M].太原：山西教育出版社，1999。

   [4]　LouisHenkin.Kosovoandthelawof′Hamanitarianintervention′，93AmericanJournalofInternationalLaw[J].1999，25（4）：805-846。

   [5]　杨泽伟。宏观国际法史[M].武汉：武汉大学出版社，2001。

   刘 正


转自：http://www.chinalawedu.com/news/ ... 31410150021824.html