法律援助制度的宪政视角
内容提要：法律援助与国家物质帮助和其他社会保障体系一样，都是宪法统摄下人权保障体系中的一个组成部分。在政府主导的法治化路径下，法律援助的产生、运行，乃至更深层次的法律援助的价值、功能，均与这种法治化路径直接关联。对文本的解读可以发现法律援助制度问题所在，完善三大诉讼领域中的法律援助制度，构建宪法下的“大援助”格局，将会在整体上保障弱者参与诉讼的有效性。关键词：法律援助 宪法 权利保障
“在当今世界，一个没有律师帮助的贫穷被告人，即使完全是无辜的，也面临着被不正当定罪的风险。” 作为律师辩护制度保障机制的法律援助制度，其重要性也因此而彰显。
法律援助，也称法律救助、法律扶助等，是许多国家普遍实行的一种司法救济制度。法律援助制度作为国家主导的司法救济制度，对于维持诉讼的基本伦理规则、保证诉讼正常顺利进行、保护人权乃至对于社会的和谐都有着极其重要的意义。
关于法律援助的定义有很多种，如：法律援助制度是国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度 。法律援助是国家对因经济困难无力支付或不能完全支付法律服务费用的公民给予减、免收费的法律帮助，以保障其法律赋予的权益得以实现的一项司法救济制度。 英国《简明不列颠百科全书》的定义，法律援助是指在免费或者收费很少的情况下，对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助。
以上这些定义虽然各不相同，但却有一个共同点，即都认为法律援助是一种国家和社会责任。事实上，法律援助与社会保障制度高度契合，是社会保障制度中不可或缺的重要部分。 同时，法律援助有着深厚的宪法根基，如果说法律之外存在国家物质帮助，那么法律援助则是法律领域的国家帮助，法律援助是宪政体制下公民的基本权。
一、《宪法》下的法律援助
（一）由《宪法》到下位法：理念溯源
我国宪法中没有关于法律援助的规定。但是2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定，“国家尊重和保障人权”。一个国家对人权的保障需要构建起一个精密细致的制度之网，这其中不仅要有各种政治经济制度规定诸多的人权及其如何行使，而且同时也需要确立一系列的规则，以确保一旦这些权利被侵害或被阻隔时能够得到救济和修复。可以说法律制度领域的绝大多数规则就是为了实现这一目标设置的。一个人在面临涉及自己的诉讼时，有权得到律师的帮助，这已为很多国家以及联合国刑事司法准则所确立，如联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定，在判定对他提出的任何刑事指控时，人人完全平等地有资格享受以下的最低限度保证……（丁）出庭受审并亲自替自己辩护或经由他自己选择的法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利……而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不要他自己付费。联合国《关于律师作用的基本原则》第6条规定，任何没有律师的人在司法需要情况下均有获得按犯罪性质指派给他的一名有经验和能力的律师以便得到有效的法律援助，如果他无足够力量为此服务支付费用，可不交费。
M.D.贝勒斯在《法律的原则：一个规范的分析》中谈到了法律领域中的一个重要原则：法律帮助原则。即人们有权聘请律师，而且国家应以公费为付不起律师费的人提供律师。他认为有律师参与的交涉过程至少有如下三个好处：一是律师具有专业知识，能够弥补当事人知识的不足，避免对抗制诉讼下错误的发生。二是律师参与可以减少直接成本，缩短案件的时间。律师关于当事人胜诉的可能性的权威意见会鼓励当事人和解，从而减少了直接成本。三是律师的代理可以带来某些程序利益，如使当事人更能富有成效的参与审判过程，有助于实现公正，使当事人更好地理解案件等。
我国《宪法》第45条关于公民享有帮助权的精神，同样可以适用于法律领域。在物质生活领域需要有最低限度的国家保障，在法律场域中，每个人也应获得最低限度的公正对待，法律帮助是国家救助精神的体现。尤其是在我国当下国家主导的法治化进程中，政府应当担当起这一责任。
（二）《宪法》的下位法：文本考察
宪法为 “母法”，在一国的法律体系中至高无上。宪法之下，按照效力高低，依次为法律，行政法规等。法律援助文本的逻辑结构，也由宪法至下位法层级展开。
《刑事诉讼法》第三十四条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”
《律师法》第六章整章共三个条文都是关于法律援助的规定：
第四十一条 公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。
第四十二条 律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务。
第四十三条 法律援助的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准。
《法律援助条例》第三条规定“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。”
《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，第二条：“本规定所称司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”
《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，第二条：“犯罪嫌疑人，公诉案件中的被告人，公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，以及自诉案件中的自诉人及其法定代理人，因经济困难没有聘请律师或者委托诉讼代理人的，可以向办理案件的公安机关、人民检察院、人民法院所在地的法律援助机构申请法律援助。犯罪嫌疑人、被告人为限制行为能力人的，其法定代理人可代为申请法律援助。”
当前中国的三大诉讼法、《律师法》在法律效力上属于《立法法》规定的法律；《法律援助条例》则属于国务院制定的行政法规。最高法院或其与最高检察院、公安部、司法部联合发文属于司法解释的范畴，而这些都属于宪法的下位法。在当下中国，法律援助制度保障弱者参加诉讼的机制，虽然还有待进一步完善，但是在三大诉讼领域以及一些非诉讼领域中已基本形成。
二、法律精神的追问：作为国家保障机制的法律援助
如果说在民事诉讼中当事人为了谋求自己利益或群体利益而国家给予特定情况下的援助尚能称得上“顺理成章”，那么在刑事诉讼中有犯罪嫌疑的被追诉人以及在行政诉讼中与政府行政行为对峙的行政相对人他们获得来自政府的法律援助因由何在呢？
法律援助是国家支持下的一种司法救济制度，表面上看来，它和非法律援助的律师帮助的区别仅在于：一个是当事人自己支付律师费用，一个是主要由国家承担律师费用。资本主义福利国家形成的以政府资助为主的法律援助制度，是现代法律援助制度的萌芽。早期的法律援助主要是极少数主持正义的律师机构出于人道主义, 派出自己的律师免费为一些穷人进行辩护, 帮助他们维护合法权利。后来, 逐步发展成为私人基金组织和律师组织为主承担法律援助资金。这些都是以自发的慈善模式为主,是私人、宗教组织乃至行政机关或公共援助机构对穷人提供的慈善行为性质的援助。 而今整体正义日益凸现其对秩序的重要性，法律援助从制度设置到日常运作，从承担的绝对量到惠及面，已经越来越成为一项国家事务。
在现代社会, 法律援助制度在内容上，除了有与律师代理与律师辩护制度的基本精神相同之外，还有着更深层次的价值预设。法律援助制度是广义的社会保障制度的重要组成部分。作为一项国家保障社会的贫、弱、残群体平等地实现其合法权益的法律救济制度,法律援助制度的主旨在于使经济困难群众和特殊案件当事人无偿获得法律帮助,让有理无钱的人打得起官司,从而更好地维护他们的合法权益。作为政府承担的法定责任——法律援助体现了“法律面前人人平等”的社会主义法治原则,体现了对公民司法人权的尊重和保障,在彰显司法公正、促进公平正义、维护和谐稳定方面具有重要作用,是现代社会法治发达程度的重要标志。法律援助制度具有服务的无偿性、对象的特定性、政府的责任性等鲜明特征。
此外，在国家主导下的法治化过程中，法律领域的发展变革一如其它领域，在改革的同时就应预设相应的配套制度措施。加之中国法律援助制度没有经历一个由私人到政府的演变过程，或者说那些急切需要法律援助的人们等不到那个“迟到的正义”，因而，从现实的角度出发，政府在法律援助上就责无旁贷。从而作为政府责任的法律援助：制度之架构、制度之运行均应由政府承担起相应的责任，这个责任承担的过程，也实现了法律援助制度自身的完善。
从宪政的角度讲，援助法律领域中的弱者并非是法律援助的根本目的，而是帮助受援者改善法律领域乃至社会生活中的境遇、增强生存能力，实现人人得尔有平等的话语权利实现自身发展的机会，法律援助的根本目的与法律之治与宪法之治是一致的。
三、中国法律援助：发展与问题
我国法律援助的发展不过十几年的时间,但发展颇为迅速。1994年提出建立法律援助, 1996年开始实施。1996年3月新修订的《刑事诉讼法》第34条对刑事法律援助做出原则性规定,第一次以立法形式规定了刑事法律援助的基本内容。1996年5月颁布的《律师法》对法律援助做出专章规定,明确了有中国特色的法律援助制度的主要原则和基本框架。从1997年初开始,法律援助工作在全国范围逐步推开。2003年国务院颁布《法律援助条例》,明确规定法律援助是政府的责任,标志着有中国特色法律援助制度的基本形成,这是我国第一部系统规定法律援助的具有里程碑意义的法律援助行政法规。
然而制度构建的迅速，也很快暴露出许多问题。据司法部统计, 2004年全国11万名律师共办理法律援助案件79075件, 人均0.72件。11万基层法律服务工作者共办理34465件, 人均0.3件。2005年1至6月全国办理法律援助案件总数为106688件。如果按照所有法律服务人员年办理2～3件法律援助案件, 全国法律援助办案能力可达到60多万件, 现有的资源未能得到充分利用，因此在办案数量上还有很大的提升空间。
在民事诉讼中,国家提供的法律援助主要体现在诉讼费用的减、免、缓方面，而对于民事诉讼领域的律师帮助却鲜有涉及，而这一问题，却是我国当下社会经济不断发展，贫富分化日趋严重，对民事诉讼提出的一个崭新课题。在行政诉讼中，除了有《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》所确立的诉讼费用的缓交、减交、免交外，并没有律师帮助的相关规定。众所周知，行政诉讼制度是专为“民告官”设立的，绝大多数提起行政诉讼的相对人与国家机关相较而言都处于劣势地位，而且其中相当一部分都是弱势群体。建立行政诉讼中的法律援助制度，增强来自行政相对人通过司法途径对行政权力的制约机制也会更具意义。在刑事诉讼中, 对被害人的援助制度、对死亡或者困难被告人、被害人家属的援助制度依然缺位。刑事诉讼依然是法律援助需求最迫切，而缺口最大的领域。
由此可以看出，尽管法律援助在总体上已经作为一项制度在我国确立起来，但是三大诉讼领域的法律援助制度都亟待完善，遑论非诉讼领域的援助。
四、结语：值得期待的大援助格局？
世界上有142部成文宪法，有88%的宪法规定了在诉讼中，当事人享有辩护的权利。而这种辩护的权利需要国家法律援助制度的保障。 完善法律援助制度，当下中国还需要不断进行相应的制度创新。法律援助制度变革的趋势应当是在宪法的统领下，贯彻人权保障、帮助救济弱者的精神，形成“大援助”的格局。在规范层面上，确立起宪法、民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法中完善的法律援助制度架构。在宪法统摄之下，做到规范有序、层级分明、相互补充。而从实际运行层面上，民事、行政、刑事法律援助只是大援助系统中的一个分支。这张援助之网会为法治进程中的弱者在诉讼场域中赢得话语权利。
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