西方国家行政法特点的比较研究
尽管人们对“行政”一词的含义尚有不同理解, 但对行政法是调整行政活动的法已形成共识。无论是英美法系国家还是大陆法系国家, 都认为行政法是规范行政活动的法。本文将基于这一共同认识, 从英、美、德不同国家的行政法发展的过程出发, 分别阐述各国行政法的特点。一、英国行政法的特点
近代以前, 英国经历着王权与神权的双重统治。当王权强盛时, 英国历史也经历着另一种发展, 这就是抗拒王权, 限制王权的势力。在英国, 这被看作是“自由的传统”。英国人脑子里普遍的民主自由思想自然而然产生了对专制极权的的厌恶情绪。当以戴雪为首的一大批法学家, 在接触到发达的大陆法系行政法之后, 却得出这样的结论: 行政法就是用特别法和特别法院来保护政府官吏的特权, 它是法官的东西,与英国的法治原则不能相容, 因此在英国没有也不应有行政法。 但后来人们开始认为, 法律不仅是针对臣民的, 也应该束缚君主, 君主须依法办事, 而法律就是权利与义务的法的体现。到了现代, 随着国家行政职能的强化与行政法功能的发展, 英国法学者有关行政法的概念有了新的变化, 即从偏重三权分立理念, 转换到通过法律如何控制行政权的运行程序与过程, 特别是把行政权价值定位于限权与人权的救济上。但传统与现代的行政控权手段是有着区别的。前者衷情于司法控制, 后者主张加强行政机关内部控权及来自于完善的行政程序而生发的控权机制。
(一) 行政法是普通法的组成部分
英国行政法是一个新的法律部门, 主要是20 世纪“行政国”的产物, 但其外在形式却全然没有一个新法律部门的门面。主要采用的仍然是过去普通法的一套原则和普通法的一套形式, 如英国行政法的救济不采用专门的行政法院和行政诉讼制度, 而是通过通常法院和通常法诉讼审查行政行为, 为受行政行为侵害的公民提供救济。当然, 这些原则和形式的内容发生了深刻的变化, 注入了现代对行政权制约和保护公民权益的新的内容。
(二) 行政法是宪法的组成部分
议行合一的宪政背景, 以及立法权、行政权和司法权划分的相对性决定了行政法对宪法的从属地位。《权利法案》规定国家未经议会同意而征税、招募军队、废止法律都属非法行为, 这就肯定了议会的权利、地位高于王权。王权的行使要受到议会的制约, 从而确立了议会权力至上的资本主义制度。议会主权原则是民主宪政的原则, 同时也构成了英国行政法必须遵循的一项重要原则。行政权的授予、行使及监督制约的实体控制机制, 从而被宪法确定下来。
(三) 英国的行政法是不成文法
英国行政法很少有成文的法律文件, 其基本内容主要是, 法官对无数案件的判决而形成的有关控制行政权行使和保护公民权益的一系列基本原则的集合体。
(四) 在行政法的价值或功能的认识上, 强调行政法是控权法, 即限制政府的法
在英国, 行政机关享有广泛的自由裁量权, 对行政权的控制主要是对自由裁量权的控制, 法院对控制行政机关自由裁量权的行使, 长期以来形成了一套统一的和严密的基本原则体系, 这个体系构成了今天英国行政法的主干。
二、美国行政法的特点
美国自建国以后很长一段时间, 继承了英国的法律传统, 其法律观念直接移植了英国传统的控权思想。但是, 美国人认为控制政府权力的最好方法莫过于规范其法律程序, 1946 年《联邦行政程序法》的颁布, 是美国行政法发展史上的一个里程碑, 美国的这部法律对世界许多国家的行政程序立法产生了和还在产生着影响。
(一) 以行政程序法为核心
行政程序法在美国行政法中有特殊重要的地位,行政程序法除了规定行政机构实施的影响相对人权益的行政行为的基本程序和规则外, 还规定了相对人权益受到行政行为侵害时请示行政救济和司法救济的途径。对于行政救济, 该法规定了司法审查的条件、根据、范围、标准及审查期间的救济手段。除此之外,行政程序法还对行政法官的任命、职权及职位保障作了较详细的规定。
(二) 追求公平、正确、效率和责任政府的多元价值
公平是英美行政法的基本原则, 追求公平是英、美法律制度最重要的精神。公平的主要含义是: 行政机构在做实际影响个人权益的决定前, 应保证其对之有充分的了解和给予其充分陈述意见的机会。这是一个要求行政机关按照公平程序办事的原则。
行政程序必须尽量减少行政机关做出错误的决定, 正确地实现法律所规定的政策和目的。对于行政机构实施各种管理行为, 立法为之规定最适当的相应程序, 保障决定的正确性。
要求行政机构提供参与的机会, 可以增加行政行为的公正性; 要求行政机构在行为前收集和评价情报资料, 提供听证机会, 可以提高行政行为的准确性。但无限制地这样做可能花费很多时间和金钱, 因此, 对行政机构的程序控制还必须考虑效率, 要将条件要素加以权衡, 求得一个适当的界限。在当代行政职务迅速扩张的情况下, 提高行政效率非常重要。近年以来,美国总统除用行政命令规定行政机关有注意经济效益的义务以外, 并规定由管理和预算局监督行政机关的决定是否符合经济效益要求。
政府对人民负责, 满足公民的需要, 受公民控制是民主政治的基本要求。然而行政决定由行政官员做出, 行政官员不由选举产生, 行政法必须以加强行政官员对公民负责作为其主要目的之一, 例如, 规定公民参与行政程序, 加强民选官员或选民的代表对专业人员的监督等。
(三) 行政法的法典化程度高
美国每成立一个行政机关, 国会都以法律明确规定其职权。一般认为, 美国行政法中最重要的法律是联邦《行政程序法》、《司法审查法》、《情报自由法》、《私人秘密法》、《行政公开法》、侵权求偿法》。判例法与成文法不分上下, 形成良性的互动关系, 成文法吸收和改变判例法, 判例法发展成文法。
(四) 有关司法审查的法律是行政法的重要组成部分
美国不设专门主管行政诉讼的专门司法机构, 行政案件的审判职能由审理民事案件的普通法院统一行使。法院进行司法审查时, 适用统一的民事诉讼程序规则和某些特别法规定的专门规则。
三、德国行政法的特点
15 世纪的德国, 开始出现警察法及与维护社会秩序有关的法律, 这便是德国行政法的萌芽。但现代意义行政法的产生是从19 世纪初开始, 当时, 德国的一些州引进了法国的行政裁判制度, 并发展了行政法体系。德国虽属大陆法系国家, 但由于行政法产生的历史与文化背景不同, 德国在行政法上表现出以下特点:
(一) 高度完备的行政法律体系
德国的法律体系具有大陆法系的共同特点, 即有明确的公法与私法的划分; 行政法属于公法的范筹。处理公法纠纷和私法纠纷适用不同的实体法规范。德国是个成文法国家, 其行政法也是成文法, 成文法在德国行政法中占据主要地位。德国1976 年的《行政程序法》和1960 年《行政法院法》分别近似于行政实体法法典和行政诉讼法法典, 构成其完整的行政法基础。
(二) 独特的行政法院系统
就行政司法体制而言, 德国实行双轨制。就是说,在普通法院之外, 有独立而自成体系的行政法院, 行政案件由行政法院审理, 普通法院无权管辖。德国的行政法院属于司法机关, 不受行政部门干预, 具有很强的司法性, 而非行政性。德国的行政法院, 从组织设置上考察, 分为三级: 初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。从审级上说, 德国行政审判实行不封顶原则, 即当事人对下级法院判决不服, 可向上级法院上诉, 直至诉到最高级法院为止。它既不是一审终审, 也不是二审或三审终审, 但也可以说这三者都是。
(三) 程序实体合一化
德国有发达而完整的行政程序法, 早在1963 年德国就有为数85 条的“行政程序法标准草案”。现行的行政程序基本法, 是1976 年制定的为数103 条的《行政程序法》。但德国行政法中的“行政程”并非是单纯的“程序”, 它同时包括我们所理解的“行政实体”。例如: 行政处分的构成条件, 公法契约和国家责任等, 这些行政实体法问题, 在德国均通过行政程序法加以调整和规范。可见, 德国的行政法程序与实体是合一的, 甚至可以说是行政程序并吸了行政实体。
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