法治政府渐行渐近——以淅江省杭州市余杭区法治指数为视角
内容提要：法治作为一种治国方略已深得人心，作为一种社会实践正如火如荼。但何为看得见、摸得着的法治政府似乎遥不可及，法治政府法治指数正是适应这一形势需要而产生。法治政府法治指数的理论基础是什么，如何将其置于现实的法治实践中进行考察，本文试图运用实证法学研究方法就这些基本问题作初步探讨，以期抛砖引玉。主题词：法治政府法治指数
1997年9月，党的十五大继承和发展了邓小平民主法制理论,明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略。1999年3月，这一治国方略被载入宪法，明文规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，庄严提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。随后各地各部门积极贯彻落实，全国政治、经济、社会、文化以及人们的价值观念发生了全方位的深刻变化，法治之风深得人心。当前我国的法治建设正步入攻坚阶段。一方面，经过五年多的努力，法治政府已初具模型，依法行政的呼声和压力与日俱增，建设法治政府已成为国人共识。另一方面，虽然各地积极践行法治，但法治政府的进程依然艰难。法治作为一种治国方略已家喻户晓，但何为看得见、摸得着的法治政府似乎遥不可及。因此建立一套科学而合理的法治政府法治指数体系尤为必要。它可以科学、客观地评估法治政府建设的动态，旨在为法治政府的评估提供一个模式，为建立现代化的法治政府提供一个有参考价值的范本。因此，法治政府指标体系对于推进依法行政、促进法治政府建设具有十分重要的意义。
一、法治指标的发展概况
法治政府，作为一种治国方略和社会文化现象，在各国形成了较为为完备的法治政府理论体系，但法治指标却是一个新兴且有待深入研究的领域。我们在研究这一问题时，很有必要从实证的角度介绍并分析相关的法治指标体系实践，从而对建构法治政府指标起着启示意义。“就不同国家和地区对法治的实践，有不少研究作过其指标或指数的厘定。当中有地区性的，也有世界性的。” 限于篇幅和资料的关系，我们在此只探讨法治指数的发展概况、“世界正义论坛”的法治指数体系、我国香港的法治指数及杭州市余杭区的法治指数体系。
法治指标作为社会指标的一种，它集中了最重要和最具典型性意义的现象，是认识法治现象的一种标尺。在国外社会指标体系研究深入发展，但相对独立的法治政府指标体系却并不多见。早在1968年，美国学者伊万（W. M. Evan）建立了一个法律指标体系，该体系包括70项具体指标。该体系有两个基本特点：一是将官方发布的材料（主要来源是联合国、通过法律维护世界和平中心等世界性组织的统计数字）和一定的研究目的结合起来；二是把单纯的法律指标和一定的社会指标结合起来，把法律指标作为因变量，把社会指标作为自变量，研究两者的变化关系。该指标体系的法律指标主要包括以下7个指标：每1000人口的法律学生数、每1000人口的法律教授数、每1000人口的律师数、每1000人口的立法数、离婚率、自杀率、违法率。到70年代美国斯坦福大学法学院梅里曼（J.H . Merryman）、克拉克（D.S .Clark）和弗里德曼（L. M. Friedman）三位教授受美国国务院国际开发署的资助，从事法律与发展的专项研究。在其研究成果《大陆欧洲与拉丁美洲的法律与社会变化》中，将这些国家的法律制度分为立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业6个方面。这个法律制度分析实质上就是他们设计的评价一个国家法律制度总体状况的法治指标体系，每个方面从机构、工作人员、程序和消耗资源等4方面研究。特别值得一提的是，2005年世界银行正式发表《国别财富报告》（where is the wealth of nations?）,明确提出了“法治指数”这个概念，并设计出一套法治指数，用以评判一国人民守法意识的意愿及该国法律制度的信任程度。根据该设计，法治指数最高为100，数字越大，代表法治程度越高。法治表现在司法制度的有效、产权保护的明确及政府运作的顺畅等方面。但是该法治指数并没有系统化、具体化的操作指标，只是以此作为衡量一国无形资产、国家整体财富的标志，属于局部性的指数设计。
近年来，随着视野的开阔和认识的深化，特别是国家按照社会系统工程的思路在各个领域推行目标管理模式，法治指标作为一种衡量标准和研究方法在国内得到了较为广泛的应用，实证性的法治指标应用体系日益增多。尽管相关法治指标的开发研究工作在一些省市相继启动，但系统化的法治政府指数体系却不多见。下面将重点介绍杭州市余杭区的法治指数体系。
二、法治余杭量化考核评估体系
早在2005年，余杭区委提出了“建设法治城区”的设想。随后,余杭区委区政府委托浙江大学光华法学院牵头并联合国内知名法学家开展法治余杭评估体系的研究，全面展开余杭的法治指数之路。至2008年6月，余杭区宣布中国内地首个法治指数，形成了全方位的法治评估体系。下面从几个方面对香港的法治指数体系作一简要介绍。
1. 评估目标。法治指数旨在针对余杭区法治建设规划和活动的绩效进行相对客观的评估，它以建设法治化政府和维护司法公正为重点，以规范公共权力和保障公民权利为核心，以加强党的领导为保证，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，努力提高余杭区经济、政治、文化和社会各个领域的法治化水平。
2. 评估进程。通过法治评估活动，争取按如下进程发展：2006－2010年，按照“十一五”规划的总体部署，通过实施“‘三五’依法治区、‘五五’普法教育”规划，全面落实法治余杭建设各项任务，初步实现区域法治化目标；2011—2015年，巩固、发展法治余杭建设成果，全面提高政治、经济、文化、社会生活的法治化水平，基本建成开放型、法治型社会。
3. 评估的主体。评估由评估专家组成法治指数评审专家委员会。评审专家分为内部评审组与外部评审组，其中内部评审组包括随机抽取的法官、检察官、政府法制工作人员等组成，外部评审组包括各类与法治相关的非政府组织、学术机构、新闻媒体人员、律师以及参与过司法诉讼的当事人代表。
4. 法治指数的基本内容。法治指数体系由4个层次、9个主体指标、50多个分指标等组成。（1）4个层次。在评估层次上，具体分总指标、区级机关指标、乡镇指标和农村社区指标4个层次。其中总指标对应全区的法治考核分值，区级机关指标对应区级机关各部门、各单位的考评，乡镇指标对应乡镇级的考评，农村社区指标对应各村、社区的考评。（2）9个主体指标。在指标的设计上，选取党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐等9项法治条件作为9大指标。（3）50多个分指标。如在政府依法行政这个主体指标的下面，分设12个分指标，分别是：行政执法主体明晰，体制规范合法；行政执法人员持证率；规范性文件的报备和公布率；规范性文件的合法率；无重大违法、失职等案件；无相关群体性事件；行政执法责任率；群众投诉的办结率；行政复议、行政诉讼败诉率；行政案件不履行情况；行政执法行为程序合法率等内容。
5. 指标数据的分析方法
（1）数据来源。作为评价依据的参考数据来自于两个方面：一是与法治状况相关的官方的各项法律数据；二是群众调查问卷所得的数据。（2）共性指标与个性指标的统一。在指标设计上，考虑各政府机构部门的共性和本身具有的个性特征，分别设计共性指标和个性指标。共性指标如公正程序、信息公开等，个性指标如品质指标、软性指标等。（3）规制性指标与警示性指标的统一。测算总体法治指数的指标属于规制性指标，这种指标就像一个刻度盘，通过收集有关实际数据和资料，对照事先制定的明确法治标准，加以数量化的计算，就可得知某一地区社会是否达到预期的法治阶段性目标。测算部门法治指数的指标属于警示性指标，这种指标是一种负向性指标，借此指出政府组织应当作为或不作为的职责事项，从而发挥预防政府行为产生违法偏差的作用。 要衡量法治状况这一宏大的主题非常困难，但这样的尝试也是挺不错的。
从文章来看，要是各种量化指标要是能列表出来就更直观、更好些。就个人而言，特别希望看到余杭法治状况评估指标和国外评估指标之间的区别联系分析，而不仅仅是罗列出来。中国的评估指标是官方视角吗？
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