行政案件：河南宛城法院一审审结全国首例“电子眼”引发民告官案
北大法意上的《拍案观奇》栏目经常有些较为新颖的案例，能够引发思考。有意收集几例，供大家一同讨论学习。■法意导读
“闯红灯自动记录系统”俗称“电子眼”，在全国各大城市中都有使用。“电子眼”的“忠厚”、“老实”和“勤奋敬业”为纠正交通违章和对违章者进行警示，都起到了不可低估的良好作用，甚至为纠正交通违章立下了“汗马功劳”。然而，因“电子眼”而引发的一场“民告官”案件，在河南省南阳市宛城区人民法院一审审结，法院判决“电子眼”所属的南阳市公安局交通警察支队第七大队败诉，“电子眼”所拍的违法罚单记录属违法。据悉，因“电子眼”引发的民告官案，这在全国还是第一例。
“电子眼”记录违法 不服处罚起诉
现年50岁的河南省邓州市张楼乡寺后村村民周文平，因做生意需要，在2006年初购买了一辆黑色东风雪铁龙轿车。2006年3月，周文平在公安车辆管理部门办理了车辆行驶证，号牌为豫R23639号。2007年10月，周文平家中突然接到南阳市公安局交通警察支队第七大队邮寄送达的“机动车违法记录告知书”，告知周的车辆于2005年12月9日，在南阳市滨河路实施了不按规定停车的违法行为，被该大队所属的“电子眼”拍到，其行为违反了《道路交通安全法》，决定处罚200元和交纳滞纳金3140元。周文平的家属赶忙将情况告诉了周文平。正在广州谈生意的周一时摸不着头脑，因为一年前他还没有买车，怎么会违章呢？他赶忙扔下生意从广州赶回南阳。经过认真查询，得知被罚款200元及加处滞纳金3140元的车辆为一白色东风雪铁龙轿车后，周文平即向南阳市公安局交通警察支队第七大队工作人员进行了陈述和申辩（未交纳罚款）。
该大队接受了周文平的陈述和申辩后，经过审查，发现该车违法情况系同号牌前车的女车主王某车辆违法，随即免除了对周文平的处罚，但只口头说说，并未对其下达书面的不予处罚决定。
周文平仍对这一违法行政行为表示不满，于2007年11月7日，一纸诉状将南阳市公安局交通警察支队和“电子眼”所属的南阳市公安局交通警察支队第七大队一并告到了南阳市宛城区人民法院，要求法庭判决撤销被告对其作出的罚款200元和滞纳金3140元的行政行为，并赔偿因此耽搁生意而造成的经济损失1万元。
据理力争 协商未果
在诉讼中，南阳市公安局交通警察支队第七大队辩称，我队接到原告的异议后，处罚中心民警认真对待，及时接受原告的陈述、申辩，当发现违法车辆确存疑义，即向上级领导汇报，对违法车辆重新认定审查，认为该车违法情况系同号牌前车主车辆违法。由于近年来车辆信息更新及时，在邮寄时错将其前车违法信息邮寄给现车主。为此，我们免予对周文平进行处罚。至于原告所诉因此耽误生意，要求赔偿损失于法无据，实属荒唐，请求驳回原告诉讼请求。并同时提供前车白色的同车牌号豫R23639车辆的违法照片一张。
法庭在审理过程中，对该行政争议进行了多次协调，但因周文平坚持其诉讼请求，协调未果。
不服判决 继续上诉
2008年3月24日，河南省南阳市宛城区人民法院经审理后认为，
一、根据《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，在作出行政处罚决定前，对行政处罚的内容进行告知是被告应当依法履行的法定职责。这种告知行为在一般情况下，不对行政管理相对人的权利义务产生实际影响，但本案审理的是一起错误的告知行为，该行为与原告之间存在直接利害关系，原告应当具有寻求司法救济的权利。
二、该告知行为错误的表现非常明显，首先车辆颜色不同，其次违法行为人不同，说明被告在对违法行为人进行处罚之前没有对调查结果进行认真审查，属于认定事实不清，依据《行政诉讼法》第五十四条规定，应当依法撤销该行政告知行为，但鉴于被告已经自行纠正，已不具有可撤销的内容，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项之规定，应当确认该行为违法。
三、根据《行政诉讼法》第六十七、第六十八条之规定，被告的错误告知行为侵犯了原告合法权益并造成损害的，原告有请求赔偿的权利。本案原告周文平诉请为此事奔波而做不成生意，误工费、交通费、住宿费、请客吃饭费等累计直接及间接经济损失1万元。因国家赔偿只赔偿由行政行为造成的直接损失，对间接损失不予赔偿，原告依法向被告行使陈述和申辩权利与其谈判做生意并不互相冲突，原告作为有正常行为能力的公民，应当有能力将自己的活动进行合理安排，所以原告诉称为此事奔波而做不成生意的理由不成立，法庭不予支持。至于请客吃饭费用既不是正当理由，也不是直接损失，法庭亦不予支持。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”之规定，原告在审理期间没有提供误工费、住宿费、交通费等支出票据，原告称其损失1万元的理由没有证据支持，故法院均不予支持。
为此，法庭判决：确认被告南阳市公安局交通警察支队第七大队，于2007年10月20日对原告周文平作出的机动车违法记录告知书违法；驳回原告的其他诉讼请求。诉讼费50元由被告南阳市公安局交通警察支队第七大队承担。
判决下发后，周文平表示不服，认为法庭没有支持其赔偿要求，判决不当，坚决要上诉。
摘编自：法制网—法制日报
出处链接：http://www.lawyee.net/OT_Data/LawyeeCase.asp?MailID=335#1372
讨论话题：
1、原告的诉讼请求是：要求法庭判决撤销被告对其作出的罚款200元和滞纳金3140元的行政行为，并赔偿因此耽搁生意而造成的经济损失1万元。
被告已经作出行政处罚决定了吗？原告此时能够起诉该行为吗？
2、法院认为：这种告知行为在一般情况下，不对行政管理相对人的权利义务产生实际影响，但本案审理的是一起错误的告知行为，该行为与原告之间存在直接利害关系，原告应当具有寻求司法救济的权利。
按行诉司法解释，不产生实际影响的行为不可诉，即使是错误的行为。法院却认定原告与此行为有直接利害关系，而赋予司法救济权。是否对司法解释有突破？
3、法院根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项之规定，应当确认该行为违法。
对于无从撤销的行为适用确认违法的判决形式，无可非议，有司法解释依据。问题是：行政诉讼法与司法解释都规定这类行为不能提起行政诉讼，而该法条适用于可诉具体行政行为的裁判。对于被告错误行为导致原告的损失，该如何救济？
4、原告诉请与法院裁判的另一对象：加处滞纳金3140元。
对该加处滞纳金的行为如何评判？ zhiyong15兄弟好。这个案件最能引起我思考的是告知行为的可诉性。我的第一印象是，是不是办错案了？我想办案法官肯定也想过这个问题。再一想，法律规则是不是有问题呢？本案在保障相对人权益方面不能说没有意义。
1，本案被诉的告知行为是否未成熟？未成熟是否就没有产生影响？
未成熟的行政行为如何判断？应该有两种观点：我们的观点就是看行政程序是否已经结束，本案中被告只是在处罚前告知原告拟作处罚的事实与理由，之后还要进行下一步的程序，如作出决定，送达等，这时程序才告结束。而国外如美国，则以是否对相对人产生实际影响为标准。不论程序是否结束，即使在程序进行中对相对人的权益产生了实际影响，就应给予相对人救济的权利，不待程序终结之后。这两种观点在大部分场合是一致的，但前者侧重于形式，只看程序是否结束，而后者着重于相对人的权益，注重实质。
从行政诉讼法的司法解释看，也是奉行“实际影响”的标准，不产生实际影响的行为不可诉。
但是，从本案看，被告的告知行为确实是错了。而且给原告造成了一定的损失，不能不说产生了实际影响。
现在的问题是：从整个行政程序看，未终结；而从相对人权益看，产生了实际影响。我想，前者从行政处罚决定的影响出发，后者仅看告知行为的影响。 那么，仅就后者来说，是否可诉？当然，原告诉被告的处罚决定绝对是错误的。如果原告的诉请是告知行为呢？
2，错误的告知行为是否可诉？
这就涉及本案法院的审理是否突破了司法解释的问题。按照通常观点，告知行为只是事实行为，不属行政诉讼的受案范围。正如本案法院所说，这种告知行为在一般情况下，不对行政管理相对人的权利义务产生实际影响。可是接着又说：但本案审理的是一起错误的告知行为，该行为与原告之间存在直接利害关系，原告应当具有寻求司法救济的权利。我认为，这存在逻辑上的矛盾：既说没有实际影响，又认可存在直接利害关系。这也反映了司法解释存在一定的问题：我们是不是过于注重行政程序是否终结，这个形式上的问题？
刑法上的一个观点也许对我们走出困境有所帮助。某人实行刑法上的特定犯罪行为，可是最终没有达到该犯罪的所有构成要件。可是却构成了刑法所规定的另一犯罪的所有要件。这时，这个人构成后罪，没有异议。同理，该告知行为，虽然没有完成行政处罚的程序，没有最终作出处罚决定，但该告知行为却已经产生了实际影响。其实，执法中，常常出现程序未终结而影响已经产生的情形。例如，行政处罚决定未送达相对人，可案外人或相关人已经知悉处罚内容，导致实际影响发生的。这时，若只宥于程序而对实际影响视若无睹，应该有悖法律精神。我想，这正是本案法院真正遇到的困境。
因此，本案法院已经突破了司法解释，从形式程序走到了实际影响。
3，如果严格依据现行司法解释，如何救济的问题。
若依通说，告知行为属事实行为，则提起行政诉讼是错误的。原告所受损失，确实可以提起行政赔偿诉讼。但行政赔偿诉讼不属于行政诉讼的范畴。原告也只能提起行政赔偿诉讼的同时，附带请求确认事实行为违法。这时，与行政诉讼没有关系，应属最高院的行政赔偿司法解释的程序。适用行政诉讼司法解释作出裁判就存在问题了。当然，我首先认可该法院的创新精神。
4，关于滞纳金。
本案法院仅关注告知行为的问题。其实，滞纳金是另一个问题，应指出其违法性，毕竟是原告一个独立的诉请。首先，依行政处罚法，不交纳处罚，应加处罚款。该处的“加处罚款”不是滞纳金，本案不存在“滞纳金”的问题。滞纳金只存在于行政征收领域，例如相对人不缴纳税款，不缴纳环保排污费等。其次，加处罚款只存在于“相对人对于生效的处罚决定，不按指定期限缴纳”的情形。而本案中，处罚决定尚未作出，相对人的义务尚不明确，也没有逾期不缴纳的情形，根本不能适用加处罚款。因而是违法的。 来谈谈我的看法。
本案这一行为仅仅是行政告知行为吗？
由于没有看见过“机动车违法记录告知书”的详细内容，我仅能从案件中的描述中进行推测。我认为，本案这一处罚行为并不仅仅是行政告知行为。
主要是由于“交纳滞纳金3140元”这一点，因为一般来说，当事人收到罚款的行政处罚决定书只有缴纳罚款**元的字样，或者再告知如果逾期不缴纳的话每日需要按照罚款数额的百分之三加处罚款。
但是在本案中清楚的写明了“交纳滞纳金3140元”的字样（此滞纳金我理解应是“加处罚款”系公安局用语不规范所致），那就说明原告在收到罚款的行政处罚决定书之日起15日内并未缴纳罚款，所以才会产生加处罚款3140元这一具体数字。
既有罚款数额，又有加处罚款的数额难道还是能认为仅仅是行政告知行为吗？
如果完全按照程序，公安局应先告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，但是此处告知的只应当是处罚200元的决定并给予一个合理的申辩期限。如果当事人在收到该告知书且超过合理的申辩期限未进行陈述或者申辩的，公安局才能发出正式的行政处罚决定书。当事人在收到该行政处罚决定书后凭该决定书到指定地点缴纳罚款。
但是本案，我认为南阳公安局是以告知书代替了行政处罚决定书（我大胆的猜测，如果原告不起诉直接凭该告知书缴纳罚款的话，公安局也照收不误）。而法院的判决完全是瞎糊弄，如果确系告知行为的，则根据《行政诉讼法》的规定不可诉，应当直接驳回原告的诉请；如果确实侵犯了原告的合法权益，则该种行为就属于具体行政行为。 向zhiyong15兄弟问好，你的分析很好，学习了。
1、行政程序引来越来越多的关注，相对人拥有的程序权利有时往往比实体权利更为重要，因而行政程序行为影响相对人权益的，也属可诉。行政诉讼实务中，常面临行政程序是违法，抑或瑕疵的问题，没有明确清晰的标准。行政诉讼法以“违反法定程序”作为撤销具体行政行为的法定理由之一，而“法定”的行政程序几乎涵盖了所有程序，不可能因为被违反的程序是“法定”的就应当撤销，因为有的“法定”程序的违反对相对人基本没什么影响。例如，行政复议期限两个月，若行政复议机关第61天的时候作出复议决定，就不应当因此被撤销。因此，这种以形式为视角的规定，不适用实务操作。实务中，往往以程序的违反是否影响了相对人权益为标准。
当然，“影响”这个词是最大的麻烦。可以说，任何微小的程序的违反都有影响。所以，若赋予相对人以“影响其合法权益”为由提起行政诉讼，不切实际。就像行政诉讼法上的“利害关系”一词，应当限以“法律上的”。
具体到本案，也是这个问题。告知行为对相对人的影响，是否足以赋予其诉权呢。
2、行政诉讼司法解释虽然不用行政诉讼法的“单方具体行政行为”一词，而用“行政行为”。但很多人对“行政行为”的范围，例如事实行为、行政合同等是否可诉，都有争议。不过，事实行为通过行政赔偿诉讼，同样可获得救济。
3、行政处罚不存在滞纳金。 llwang1115兄弟好。
行政机关以告知书之名，行行政处罚之实，确实很有可能。 行政诉讼中也应审查文书的实质，不能局限于其名称。
但我还是认为，被诉行为仍处于告知阶段，本案行政机关并未作出处罚决定。
首先，被诉行政机关极有可能在告知的时候，就错误地写上滞纳金。因为，若是作出行政处罚决定，依行政处罚法也只能加处罚款。法律明显规定着，一般不大可能连这都不懂。而被诉机关写上“滞纳金”可见素质一斑了。
其次，被诉行政机关之后允许原告陈述与申辩。而且，随后决定不予处罚。
当然，也不排除工作人员以为相对人有违法行为，就可直接处罚，并且以告知书的形式直接处罚，这种可能也存在，但可能性不大。依法院审理内容的表述，只能认定是告知行为。 只看了一下案情, 自己写了点心得, 对照一下判决, 感觉很有收获,
被告行政机关由于自己的错误将车牌号的过去使用者的违章行为视为原告的违法行为，属于事实依据错误的行政违法行为，尽管，该行政机关在事后进行了口头更正，但是由于没有对原告进行正式的书面通知，仍然属于程序违法，所以，原告的第一个诉讼请求------撤销被告对其作出的罚款200元和滞纳金3140元的行政行为--------应该得到支持。
本案的焦点在于行政机关是否应该承担经济损失1万元，这涉及到该行政违法行为是否同时成立行政侵权行为，行政侵权行为本身与民法上的侵权行为并无二致，就是职务侵权的特殊侵权行为，之所以仍然将其认定为行政侵权不过是该侵权行为是行政主体在执行职务的时候侵害了他人的合法权益，行政主体成员的个人违法行为或者行政主体的民事违法行为不属于行政侵权。从这个角度上看，行政侵权在形式上可以说还是违反了行政法律规范。从案情的基本事实看，本案违法事实很清楚，完全满足了主观过错和“职务违法行为”要件。
关键在于这一违法行政行为与原告要求补偿的损害是否具有因果联系，因果联系一般认为是行为和损害结果之间的引起和被引起的关系，人类社会中的因果关系本身不同自然界的因果关系，因为自然界和人类社会虽然都具有客观实在性， 但是的自然界本身是自发的，无序的，不以人的意志为转移，而人类社会是人按照自己的需要，目的，意志和力量改造过的自然，在这个过程中，人不仅同自然界发生联系，而且人和人之间也必然要结成一定的关系，否则，便不能进行生产，人与自然和人与人的关系相互制约，共生于物质实践中，在这个过程中就已经在实践着头脑中作为目的以观念的形式存在着，过错，侵权的因果关系，损害等侵权法概念也不例外，因此，因果联系必然具有深刻的价值判断因素，所以，所谓必然因果联系不符合人类社会的实践特点，法院往往是从一个理性客观人的经验认为有因果联系即可，德国人成为相当因果联系，美国人称为proximity,都是经验理性的表现，只是措辞不同而已，从这个角度看，所谓因果联系的原因也可以说是过错，过错和违法行为，因果联系本质上是相通的，因果联系更多的是为了在出现介入条件的时候（多因一果）便于更好地分析，本案中，行政机关的行政瑕疵与生意损失2万元之间没有相当因果联系，在一因一果的情况下，行政机关的违法行为并不必然导致原告必须赶回亲自处理，也就是说原告自己的行为，而如果是由于公安机关错错误拘留，那么相对人可以请求行政赔偿，主张因此误工费，法院的判决其实就是否定的民法上的侵权因果关系而做出的不赔偿决定的，无疑是正确的，
这个案子本身很简单，但是，却是一个很好的锻炼思维和基本功的好案例。 引用第1楼zhiyong15于2008-04-04 17:25发表的 :
这个案件从新闻报道来看，很难对一些问题作出充分分析。现在仅谈谈偶的看法。
1.如果仅就告知书来看，应当是处罚决定尚未成立，因为告知只是一个程序性义务，作为一个前置性程序，这时公安机关还只是刚刚启动处罚程序，尚没有依据正式程序作出决定，应该说处罚这时还尚未成立，属不成熟行政行为。对于这种行为，当事人当然不可诉。
2.没有突破司法解释，但是偶认为法院在这个问题上的论证有待于进一步商榷。按江必新的看法，这种情况大概应当属于行为作出后还没执行，但行为（当然指的是告知行为）已经成立，对当事人已经产生了约束力。因此告知行为对当事人的权利义务产生了实际影响。
3.这个问题，伏法兄谈的不是很明确，如果这种行为不可诉，又对当事人造成损害，如事实行为，应当可以提起国家赔偿要求救济，当然选择行政复议途径也可以。
4.滞纳金附于罚款上，罚款撤销，自然滞纳金也无从谈起，应当确认违法。
个人感觉在谈论这个案件之前, 应该首先读懂其行为的性质, 不要认为程序违法就不是违法, 中国中实体轻程序, 是不对的,
第二, 应该注意民法和行政法的衔接, 行政机关的处罚行为是符合程序的, 但是撤销行为不符合程序, 因此没有发生效力, 因此, 该处罚仍然有效的, 当然对行政相对人有利害关系,
行政诉讼法第54条第二项, 具体行政行为有下列情形之一的 判决撤销或者重新作出,
(3) 违法法定程序的,
所以, 程序违法是可诉的, 行政机关必须做出书面撤销文件,
只不过本案中由于这种违法行为与生意损失没有因果关系, 所以不承担行政赔偿责任,
这个案件就是这样, 并不难啊, 行政处罚具体行政行为由于没有没有按照法定方式进行, 这种行为没有发生效力, 没有产生行政法律关系, 对于没有利害关系, 原告本来不必提起诉讼, 完全不予理会,
但是, 中国有中国的国情, 那就是没有人在意程序合法, 实际上, 很多行政行为的具体程序法律根本就没有规定, 少数类似处罚行为有规定的, 实践中, 也没有完全遵守的, 很多对于违章停车的罚款都是不规范的, 关键是很多相对人接受这种行为的效力, 法院实际上也认同了这种态度, 但是, 从严格的角度看, 这类诉讼原本没有必要, 希望大家继续积极讨论！！ 首先，这个案件绝对不简单，只是案情不复杂罢了。
这个案件值得探讨的，就是该告知行为的可诉性。我敢断定，对于这样的告知行为，没有多少行政法官会认为可诉的。要知道，判决撤销这样的告知行为，是要有勇气的。
其次，要澄清三个误解。
1、认为：违法的行为，就应当是可诉的。“程序违法，原告的第一个诉讼请求应该得到支持”，这是错误的，违法行为未必就是可诉的行为。
判断是否可诉，还要结合起诉人，看提起诉讼的人与该违法行为是否有法律上的利害关系。现行法律不认可无法律上利害关系的人提起公益诉讼。还要看该行为的违法是否仅为“瑕疵”，等等。
2、认为：违法的行为，都应当撤销。“程序违法是可诉的”的观点是错误的。行政程序种类繁多，包括行为的时间、方式、顺序、形式等等。行政法律法规规定了很多程序规则，违反这些规则都属“违法”的行为。如果对《行政诉讼法》上撤销判决事由的“违反法定程序”中的“法定”僵硬理解，就会使行政行为因为细小的程序问题动不动就被撤销了。
3、认为：权益受到影响，就存在法律上的利害关系。“当然对行政相对人有利害关系”的观点不对。权益受到影响，只能说明该具体行政行为与其有利害关系，但未必赋予行政诉讼救济途径的利害关系。要动用司法权来审查行政行为，不仅仅考虑相对人的权益，还要考虑行政效率诸因素。因而，法律必须权衡各方因素，对能否进入诉讼救济进行筛选。只有“法律上”认可的利害关系，才可以起诉。例如，未成熟的行政行为。一个行政行为的作出，要经历很多的程序。如果允许相对人在每个程序都可起诉，一个行政程序就可能被起诉十几甚至几十次，行政目的的实现将无从谈起。当然，“法律上”的利害关系，不容易判断。本案就属这种情况。
至于被告违法行为是否承担国家赔偿责任，相对人的损失与违法行为之间的因果关系，都只是本案的附带问题，不存在法律适用上的困难。只要认为该告知行为可诉，一切都好办了。即使可诉，再即使认定行为违法，赔偿诉讼中对损失遵循“谁主张谁举证”的原则，原告未举证，也不会涉及。
本案根本不存在行政处罚行为。要是行政处罚行为存在，本案就没有探讨的意义了。行政处罚行为的相对人，当然有法律上的利害关系，当然是可诉的。
最后，对于“行政处罚具体行政行为由于没有没有按照法定方式进行, 这种行为没有发生效力, 没有产生行政法律关系, 对于没有利害关系, 原告本来不必提起诉讼, 完全不予理会”。
1、违法的行政行为，不等于没有发生效力。违法的行政行为，产生违法的、损害相对人权益的法律后果。依行政行为的公定力原理，违法的行政行为在被认定违法而撤销之前，其效力不容否认，相对人仍然应当受其拘束，行政机关或人民法院仍可继续执行该行政行为。
只有无效的行政行为才不发生效力。依行政处罚法的规定，只有“处罚前未知”和“未给予陈述申辩权等”的情形下，所作的行政行为才是无效的，相对人可以不受拘束，直接不予遵行。其他违法行为都有效力，并不是“很多相对人接受这种行为的效力, 法院实际上也认同了这种态度”。
2、违法的行政行为，“不必提起诉讼，完全不予理会”。这也是不对的。因为违法行为对权益有影响，因其有公定力，相对人无能力忽视该执行力，唯一能做的只是诉讼或复议等。若认为“完全不予理会”，将使相对人丧失救济权。
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