行诉实务：回收利用“地条钢”不属产品销售行为
[发本人原创一篇，发表于《人民法院报》2007-10-12][裁判要旨]“地条钢”虽属国家明令淘汰的产品，但废旧物资回收企业将其作为废钢铁回收处理的，不属产品质量法所规定的产品销售行为。
[案情]上海市奉贤齐贤废品收购站（下称齐贤废品收购站）取得《生产性废旧金属核准收购单位资格证》、《特种行业许可证》，并经工商行政管理部门核发《企业法人营业执照》，其经营范围包括：废品收购、废旧金属收购。2002年1月18日，齐贤废品收购站与陈某订立了承包协议，由陈某以齐贤废品收购站的名义与福建省寿宁县斜滩轧钢厂（下称斜滩轧钢厂）签约，约定将斜滩轧钢厂原有废钢坯800多吨折价出让给齐贤废品收购站回炉，以废钢计价每吨1088元。之后，齐贤废品收购站与张家港市丰盛钢铁有限公司（下称丰盛钢铁公司）签约，该批废钢坯由丰盛钢铁公司负责回收利用，每吨1170元。9月26日，该批废钢坯运经霞浦县时被查获。11月25日，福建省霞浦县工商行政管理局（下称霞浦工商局）作出扣留财物决定。扣留期间，霞浦工商局将该钢坯送往福建省中心检验所进行技术鉴定，鉴定认定该批钢坯属于“地条钢”。2003年11月6日，霞浦工商局据此认定齐贤废品收购站销售国家明令淘汰产品，依据产品质量法第五十一条的规定作出霞工商处字（2003）135号行政处罚决定：没收已查扣的853吨地条钢，并处罚款80万元。
诉讼过程中，经福建省宁德市价格认证中心证明：2002年8、9月期间，宁德市废钢坯回收公司收购价为880元/吨；炼钢厂回炉价为1000-1100元/吨；“地条钢”黑市成交价为1500-1600元/吨；合格钢材成交价为2270元/吨以上。另外，上海市奉贤区质量技术监督局和上海市工商行政管理局奉贤分局金汇工商所分别批复承诺，该批废钢运抵后将派工作人员对其再生利用进行监督。
[裁判]福建省霞浦县人民法院认为，根据国家经济贸易委员会国经贸产业函（2002）156号《关于地条钢有关问题的复函》和福建省中心检验所的鉴定，该批被查扣的废钢坯是质量不能得到有效控制的“地条钢”。依国家经贸委第32号令规定，“地条钢”是国家明令淘汰的产品，属于不合格的钢材。对于“地条钢”，任何单位和个人不得进行生产、销售、使用和转移。齐贤废品收购站虽系废旧金属收购企业，其在未得到产品质量监督部门批准监督，确保“地条钢”当作废品回炉之前，擅自收买“地条钢”的行为违反了产品质量法第三十五条“销售者不得销售国家明令淘汰并停止销售的产品和失效、变质的产品”的规定。据此，依行政诉讼法第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告霞浦县工商局霞工商处（2003）135号行政处罚决定。
一审判决后，齐贤废品收购站不服，向福建省宁德市中级人民法院提起上诉。
宁德市中级人民法院审理后认为，地条钢虽属国家明令淘汰的产品，但废旧物资回收企业如果确实是将其作为废钢铁加以回收和处理，不能视为产品质量法所规定的销售行为，不适用产品质量法的相关规定进行调整。齐贤废品收购站虽然有收购国家明令淘汰的产品“地条钢”的行为，但霞浦县工商局认定齐贤废品收购站的行为是产品销售行为，证据不足，对该行为适用产品质量法第五十一条的规定作出行政处罚，属于适用法律错误。原判决适用法律错误，应予以改判。据此，依照行政诉讼法第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：撤销霞浦县人民法院（2004）霞行初字第3号行政判决；撤销霞浦县工商局作出的霞工商处（2003）135号行政处罚决定。
[评析]
一、国家明令淘汰的产品是否受物权法保护
“地条钢”是指以废钢铁为原料、经过熔化不能有效地进行成分和质量控制生产的钢及以其为原料轧制的钢材，属于国家明令淘汰产品。产品质量法第五十一条规定：生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。可见，法律禁国家明令淘汰产品的生产和销售两种行为。“地条钢”虽系国家明令淘汰的产品，但不是法定的违禁品，它还有物的效用。本案废钢坯虽不能当作钢材使用，但作为废品回收处理有利于能源再利用，应当鼓励。
行政处罚意在制裁相对人的违法行为。生产、销售国家明令淘汰的“地条钢”，用于建筑将极大威胁工程质量，应予制裁。但回收利用国家明令淘汰的产品，可避免其进入流通领域，法律并不禁止。因此，“地条钢”确实当作废品回收利用，不进入产品流通领域时，仍受物权法保护，不能没收。
二、回收利用“地条钢”是否产品销售行为
从本案原告齐贤废品收购站与斜滩轧钢厂和丰盛钢铁公司签订及履行合同的过程看，原告一直将该批废钢坯当作废品进行回收利用，并非正常流通领域的产品销售。依宁德市价格认证中心的证明，该批废钢坯以废品价格收购，而不是“地条钢”的黑市成交价。而且，原告具备废旧金属收购的资质，其与丰盛钢铁公司所签订合同也明确系“为充分合理利用废旧物质资源”。原告所在地的相关质量监督主管部门也承诺对该批废钢坯的再生利用进行监督。依产品质量法第二条“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品”的规定，非用于销售的产品不属于国家进行质量监督管理的范围，不属产品质量法调整。因此，该批“地条钢”未进入流通领域，也不以进入流通领域为目的，不能视为产品质量法所规定的产品销售行为。 这是自然，回收利用“地条钢”是对资源的回收利用，通过加工进而使其达到使用标准的一种行为，当然不属于产品销售行为而属于回收范畴，自然不能与产品销售等同视之。 二审法院的裁判应当是正确的，一审法院对法律的理解过于机械 这是对产品质量法第五十一条规定如何理解的问题。
该条规定，生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，则依法处罚。也就是说，生产和销售国家明令淘汰产品的行为，都应受到处罚。本案不涉及生产问题，只涉及销售问题。也就是要考虑，齐贤废品收购站销售“地条钢”这种国家明令淘汰的产品，是不是依据产品质量法第五十一条规定予以处罚。
从表面上看，齐贤废品收购站销售国家明令淘汰的产品，其行为符合了产品质量法第五十一条规定，予以处罚并无不妥，也许是基于这样的认识，工商部门才作出了处罚，一审法院才维持了处罚。但是，我们对一个行为实施行政处罚时，不能仅仅是考虑行为的违法性，仅仅是依据违法性，还不能实施行政处罚，还要考上其他因素，例如，还要考虑责任主体，社会危害性等等。如果仅具备违法性，但不具备其他处罚条件，如没有社会危害性，则不能实施行政处罚。
就本案而言，齐贤废品收购站销售国家明令淘汰的产品，这种行为就没有社会危害性，并且是对社会有利。因为，齐贤废品收购站销售国家明令淘汰的产品，其目的是交给丰盛钢铁公司销毁，做出对社会有益的新产品。如果法律对防止社会危害发生的行为，或者对社会有益的行为视为“违法”并加以处罚，那么，这样的“法律”就得废止。
产品质量法第五十一条的立法本意，是制止国家明令淘汰的产品在社会上造成危害。齐贤废品收购站销售国家明令淘汰的产品交由丰盛钢铁公司销毁，也达到了防止国家明令淘汰的产品在社会上造成危害的目的。齐贤废品收购站的行为，与产品质量法第五十一条的立法意图相一致，不存在违法性。
是不是违法，不能仅从字面上作粗浅的理解，更要从法律的内在本质要求上来理解。不能对表面上违法、实质上合法的行为予以处罚！不能对符合法律精神并且不具有社会危害性的，甚至对社会有益的行为实施行政处罚
一审判决，错误；二审判决，英明！
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