防洪行政执法的法律适用规则
防洪行政执法的法律依据主要是《防洪法》与《水法》。《防洪法》、《水法》都是全国人大常委会通过的基本法律，在效力等级上属于同一位阶，两者对防洪行政主体、违法行为及处理措施等都作了规定，有的规定重叠、交叉甚至冲突。根据《立法法》的法律冲突适用规则，特别法优先于普通法，新法优先于旧法。《防洪法》于1997年8月29日通过，而《水法》于2002年8月29日通过，后者是新法，因而优先适用。但《防洪法》相对于《水法》，在防洪行政执法方面是特别法，《防洪法》应优先适用。这样，就可能出现《立法法》第八十五条“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用”的法律适用冲突。因此，理清两者的法律适用规则，对防洪行政执法十分重要。
一、一般情况下，适用《防洪法》
《防洪法》颁布施行前，1988年《水法》第五章对防汛与抗洪专门作了规定。《防洪法》1998年1月1日起施行，规定了防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设备的管理、防汛抗洪、保障措施、法律责任等内容，成为我国防治洪水工作的基本法律。2002年修订《水法》时就没再对防洪法的内容作重复规定，只在第八十一条第一款原则规定“从事防洪活动，依照防洪法的规定执行”。依照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定。这样，一般情况下防洪活动就由《防洪法》调整。
而且，《水法》为了避免与《防洪法》产生冲突，法条中多处限定“且防洪法未作规定的”才适用《水法》。该“且防洪法未作规定的”的具体规定与“从事防洪活动，依照防洪法的规定执行”的原则规定共同构成了《防洪法》优先适用的一般规则。因此，对于同样的违法行为，若《防洪法》与《水法》都作了规定，且两者规定了不同的法律结果的，应适用《防洪法》的规定。例如，在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的，《防洪法》第五十六条规定“可以处五万元以下的罚款”，《水法》第六十六条规定“处一万元以上五万元以下的罚款”。
二、《防洪法》未作规定的，适用《水法》
《防洪法》实施以来，执法实践中遇到了许多妨碍防洪的新的情形，《水法》及时总结并予补充规定。如，不得在水库、运河、渠道内建设弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物等。对于这些补充规定的违法行为，《防洪法》未作调整，应适用《水法》。《水法》第六十五条第二款、第六十六条、第七十二条限定了“且防洪法未作规定”的条件，体现了《防洪法》、《水法》的优先与补充关系。
司法审查实践中，对某一违法行为《防洪法》是否未作规定、《水法》的规定是否补充性质，就成了法律适用判断的关键。如《防洪法》第五十六条第（二）项规定的“在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的违法行为，与《水法》第六十六条第（一）项的“在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体”的违法行为，两者在行为地点、方式及对象上均不相同，且后者外延大于前者。对于符合前者条件的违法行为，如在河道内倾倒垃圾，应适用《防洪法》；只在不符合《防洪法》描述的行为特征时，才可认定《防洪法》未作规定，由《水法》调整。又如，《水法》第七十二条“侵占、毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施，毁坏防汛、水文监测、水文地质监测设施”的违法行为，与《防洪法》第六十一条“破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料”的违法行为，同样应识别后再决定法律适用。
三、冲突与选择，考虑立法意图及具体因素
至此，防洪行政执法中还会出现法律适用的冲突。因为《水法》在原则规定“从事防洪活动，依照防洪法的规定执行”的同时，在具体条款上对《防洪法》已经调整的违法行为又进行了不同的规定，而且未限定“防洪法未作规定”。有观点认为，在同一部法律中，原则与规定是一般与特别的关系，两者不一致时应适用具体规定。这样，《防洪法》与《水法》就因同时适用而冲突。例如，《防洪法》第四十二条规定了对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或其授权的河域、省、自治市、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。对此类违法行为，《水法》第六十五条也作了规定：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸提防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。对于该类同样的违法行为，两者规定的执法主体、执法程度均不同，存在冲突。
笔者认为，《水法》在原则规定依照《防洪法》的同时又作具体规定，且未限定“防洪法未作规定”时才适用，应理解为立法者有意修正《防洪法》的部分条款内容。如，《防洪法》规定的行政执法主体“防汛指挥机构”，依《防汛条例》是由水利、气象、建设、交通、公安、当地驻军、人民武装部负责人组成，由各级人民政府首长担任指挥。紧急防汛期间，防汛指挥机构在统一协调下能有效部署并作出紧急处置。但防汛指挥机构是地方人民政府设立的一个协调性机构，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益而寻求救济时难以确定被诉主体。修订的《水法》将行政执法主体确定为“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构”，这样更利于保障相对人的救济权利。因此，在《防洪法》与《水法》均可适用的情形下，防洪行政执法应综合考虑否进入防汛期、情况是否紧急、是否有利于保障相对人寻求救济等具体因素，除了适用《防洪法》，在非紧急防汛期也可适用《水法》。
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