英国金融监管模式的改革及其启示
摘要:文章以英国为例,简述了1997年开始英国对其金融监管模式进行全面改革的原因、措施、意义以及其后在国际社会造成的影响,对我国完善和发展自有金融监管模式的启示。一、 英国金融监管模式的改革
金融监管模式是指一国关于金融监管机构和金融监管法规的结构性体制安排。20世纪末,一些发达的市场经济国家为适应经济金融形势发展的需要,先后对金融监管模式作了重大改革,尤以英国最为典型,其改革对全球金融业的发展都产生了深远的影响。
1. 改革前的分业监管体制。自20世纪80年代以来,以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新,改变了英国传统的金融运作模式。发生在银行业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透,使英国金融业多元化混业经营的趋势加强。越来越多的非金融机构也开始经营金融产品和业务,混业经营的日益发展,使英国成为全球金融业混业经营程度最高的国家之一。
然而,直到1998年之前,英国实行的仍然是以政府监管和自律组织自律相结合的分业监管体制。在分业监管时期监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能,同时自律组织发挥了较大作用,三个证券自律组织分别负责证券公司、基金管理公司和投资咨询机构的执业行为监管和审慎监管。在英国分业监管使得一个金融机构同时受几个监管机构同时监管的现象大量存在,不仅成本增加,效率降低,监管者与被监管者间容易产生争议,分业监管体制的弊端显现无余。随着20世纪90年代中期以后分业监管有效性的降低,特别是在巴林银行事件后,英国国内要求改革金融监管体制的呼声日益高涨。在这种情况下,英国朝野上下对改革金融监管模式有了较为统一的认识。
2. 英国金融监管体系的改革。主要内容有:
第一,成立新的金融监管机构,决定由10家机构合并,组成单一的金融监管机构。这10家机构包括证券与投资管理局(SIB)、证券期货协会(SFA)、私人投资监管局(PIA)、投资监管组织(IMRO)、格兰银行的审慎监管司(SSBE)、注册互助委员会(RFC)、房屋协会委员会(BSC)、互助合作委员会(FSC)、由贸易工业部划转到财政部的保险监管司以及伦敦交易所的英国发行上市监管部(UKLA)。1997年10月,证券投资局更名为金融监管局(FSA),1998年起,英格兰银行的银行监管职责移交给FSA,FSA依法行使监管权力。FSA虽然要全面负责对拥有一百多万员工的英国金融业的监管,但其机构并不庞大,现有雇员仅二千多人,这主要依靠其先进的监管手段,因此使得监管机构降低了成本,效率却反而有所增加。
第二,制定新的金融监管法律。英国曾实施过较长时期的自律式监管体制,改革放弃了伦敦金融市场行业自律管理体系,重建全行业的金融服务监管体系;2000年6月,英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法》。这是英国自建国以来最重要的一部关于金融服务的法律,它于2001年12月1日正式实施后,取代了此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规,堪称英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的FSA和被监管者的权力、责任及义务,统一了监管标准,规范了金融市场的运作。
第三,制定新的金融监管规则。根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权,FSA已经制定并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场被监管机构的监管条例,主要内容有:(1)被监管者经营业务一定要诚实;(2)被监管者一定要尽职细心地以应有的技能开展业务;(3)被监管者在适当的风险管理机制下,一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务;(4)被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机;(5)被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准;(6)被监管者一定要公平对待其客户,并对客户的利益给予应有的考虑和重视;(7)被监管者一定要对其客户的信息需求给予应有的重视,提供给客户的信息应该明了、公平、不能误导;(8)当被监管者对其客户的资产负有责任时,一定要做出适当的安排以保护这些客户的资产;(9)被监管者必须以公开及合作的态度接受法的监管,及时向FSA通报必须报告的情况。
第四,确立新的金融监管理念。FSA成立之初就表示将要采取崭新的监管方式,FSA负责人也十分强调FSA管理的“崭新性”。与昔日英格兰银行、证券与投资管理局等9个金融监管机构不同的是,FSA在监管中特别强调以下环节:节约有效地使用资源进行金融监管;管理层是否尽职尽责;加强金融监管的同时尽可能不压抑金融机构的创新活力;鼓励被监管的金融机构之间开展有序的金融竞争;保持英国金融业的竞争力及其金融服务和金融市场的国际化特征。另外,在监管目标方面,FSA将通过积极关注金融发展动态,实现瞻前监管,帮助客户达成公平而合理的交易。
第五,建立新的金融监管制衡机制。由于在新监管体制下,FSA拥有的权力非常之大。因此,英国成立了专门的金融监管制约机构“金融服务和市场特别法庭”(FSMT),并于2001年12月1日与FSA同时开始运作。该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题。根据有关法律规定,该法庭对金融监管案件的审理采取闭门(对公众保密)审理、公开审理两种方式,并以公开审理为主。“金融服务和市场特别法庭”的成立,无疑能够促使FSA认真进行监管,有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平。此外,鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响,监管职能从英格兰银行分离出去后,法律规定英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会,实行互相介入,以保证二者之间的有效协调。这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策,在重大的宏观层面上的决策能够保持较强的互通性。
到2001年12月,金融服务与市场法的正式生效,标志着历时4年的金融体系改革基本完成。
二、 新形势下金融监管创新的启示
目前我国金融监管体制为金融业分业经营、分业监管的模式。2003年4月28日银监会的挂牌成立为一度关于央行拆分的争论画上了句号,我国由此成就了“一行三会”的金融监管新格局。随着,《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》通过生效,我国分业经营、分业监管的管理体制将进一步完善、确立。
伴随着新形势下金融监管体制的不断创新,我国金融监管从无到有发展很快,但是毕竟历史短暂,目前的监管远远不能适应金融业迅速发展、确保国家经济安全的需要,甚至已出现了一定程度的“监管抑制”,与发达国家金融监管水平更是不能同日而语。特别是在加入WTO后,我国在融入国际社会的道路上又向前大大迈进一步,以“分业”为背景的中国金融业将直面以“混业”为背景的金融集团,今后中国的金融业将更加国际化,金融风险防范的任务更重。借鉴英国等发达国家金融监管改革的经验,笔者对新形势下金融监管创新总结出以下几点启示:
1. 金融分业经营和监管已成为非主流的趋势。20世纪80年代后期以来,世界金融业发展的一个重要特点就是银行、保险、证券的界限逐渐模糊,出现了混业经营的趋势,金融分业经营和监管已经成为了非主流的趋势。
对我国而言,虽然目前仍是一分业经营为主,但随着我国经济金融对外开放程度的加深,中国金融业走向综合经营成为金融改革开放的必然结果和现实选择。实际上我国金融业也已经出现了混合经营的苗头,金融、保险、证券业务已经不同程度交叉,金融业混业经营成为了大势所趋。在新的形势下我国的金融监管体制怎么样适合金融机构混业经营趋势已成为完善金融监管职能的首要任务。
2. 营造金融混业经营的法律环境实行效能监管。金融业的任何变革和创新都离不开法律制度的革新、法律环境的营造。因此如何营造中国的金融混业经营法律环境是一个重要问题。随着金融市场的发展已经有越来越多的交叉经营业务出现即在分业监管的体制下正在滋生混业经营的现实,从而金融监管及金融法律法规提出了新的挑战。加入WTO后,我国的银行市场开放将是全方位的。金融市场国际化发展趋势日益明显,在金融开放的条件下外资银行机构不断进入,不仅会改变中国现有的金融机构,还会使现有的金融运行规则发生变化。2003年12月底对《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国人民银行法》的修改和《中华人民共和国银行业监管法》的出台,以及2003年4月28日银监会的挂牌成立无疑都是中国政府对金融领域的有效改革创新。新修改的商业银行法增加了对商业银行加强监管的内容,同时对有关条文做出修改,以适应当前商业银行改革与发展的实际需要。
“一行三会”的金融监管新格局无疑是中国金融监管体制的又一次重大变革。然而在现行分业监管过程中大多采取了机构性监管,实行业务审批制方式进行管理。这样当不同金融机构业务交叉时,一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成,比如开展股票质押贷款业务,需要在银行监管部门和证券监管部门之间协调,而不同部门对于同一业务的风险控制和管理意向存在较大差异,就会产生较高的协调成本。此外有的新业务成为交叉性业务,如储蓄保险同时具有储蓄功能和保险功能。对于这些新业务,既可能导致监管重复,也可能出现监管缺位。因此在我国金融监管逐步由分业监管走向混业监管的过程中我们应当学习借鉴英国先进的监管经验实施金融效能监管以提高监管效率、降低监管成本、避免重复监管和监管缺位,努力精简监管机构的人员配置,“一行三会”既要各尽其责、各行其是也要相互配合提高效率,使得监管机构运作不但降低了成本,效率反而有所增加。于是我国完善金融监管所思考的问题不是如何跟上全球金融业混业监管的浪潮而是如何在自有体制下改革和完善我们自己的分业监管模式,提高效率。现阶段内如何做到效能监管便成为了我国金融监管体制改革过程中首要思考的新课题。
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