关于当前中小企业税收管理中存在的主要问题及对策
关于当前中小企业税收管理中存在的主要问题及对策中小企业是国民经济的重要组成部分，是经济发展的有生力量。近几年来，我国的中小企业发展迅猛，在促进市场竞争、带动我国经济调整、增加就业机会、方便群众生活、推进技术创新、推动国民经济发展、保持社会稳定和增加财政收入等方面，都发挥了重要作用。2001年5月我市国税系统新的一轮征管改革，建立了“以计算机网络为依托、分类管理、集中税收、重点稽查的新的税收管理模式”，实施对重点税源企业、中小企业、涉外企业的分类管理方式，增强了管理的针对性，促进了税收收入的稳定增长。据了了解，2002年1-9月全市国税系统组织的中小企业税收增幅达到25.94%，其中城阳国税局组织中小企业税收5985万元，同比增长41%，比全市中小企业税收增幅高了15个百分点。从数字看，新一轮征管改革建立起来的分类管理模式，对税收特别是中小企业税收的拉动作用是明显而强劲的。但是，通过一年多来基层管理工作的实践来看，在对中小企业的税收管理中，还相当程度的存在着管理不深，不透、不严的问题。对这些问题如果不认真研究，及时解决，必将制约税收管理整体工作水平的提高。下面结合工作实践及体会，对有关问题进行分析，并提出相应的对策和建议。
一、当前中小企业税收管理中存在的问题及原因分析
（一）税收管理工作的定位问题。目前的税收管理工作，我们认为应立足两点：一是确保税收法律法规和各项税收政策的贯彻落实；二是提高管理工作效率，发挥管理工作效能，尽可能的为纳税人提供方便。“三项改革”后，市内各基层局和五市各基层分局全部转换职能，转为管理局，负责本辖区税收管理和服务。新的征管模式投入运行后，在强化部门监督、增强执法透明度方面，的确发挥了很好的监督制约作用。但是由于新模式过于强调部门、环节间的相互监督制约，流转程序繁杂，重复劳动过多，在很大程度上牺牲了管理工作的效率，不仅纳税人对此意见和反响较大，这一矛盾在税务机关内部科室间、岗位间表现得也很突出。同时，根据业务流程规定和职责分工，目前基层税收管理员的主要职责是实施过程监控、开展税收评估，但是由于管理员的职责和权力不对称，日常事务性工作量大、临时性工作多、科技化管理手段应用水平低、自身素质不高等原因，多数管理人员没有足够的时间、精力和动力，开展深层次的税收管理活动。这上述矛盾和问题，在对中小企业的管理中表现得尤为突出。
（二）管理工作手段不强的问题。新的税收征管模式特别强调，实施纳税评估，推行纳税信誉等级制度，对异常申报纳税人进行审核调查处理。从目前情况看，纳税信誉等级制度还没有全面建立起来，纳税评估实际上也未能全面有效地发挥出其应有的作用。分析原因主要有：一是根据新征管法及其实施细则，纳税评估作为基层管理局的一项重要的管理性工作，实际上已经没有相对应的法律依据。二是由于管理对象的特殊性，决定了中小企业纳税评估工作的不适应性，纳税评估工作不能实施实地检查，只能通过对静态资料的分析发现问题，并实施相应的管理和监控，其前提是税务机关必须大量和全面地掌握企业的纳税申报情况、生产经营情况、核算情况等信息，依目前多数中小企业内部财务管理的状况和水平，实际上难以达到。三是缺乏相应评估软件。纳税评估是以信息化手段为依托的综合型管理工作，而目前CTAIS纳税评估系统子系统，还仅在试运行阶段，到目前为止还未能正式运行。因此我们目前对中小企业的的纳税评估，基本上是在进行变相的税务稽查，却还不得不走纳税评估的程序。城阳国税局中小企业科成立至今18个月（一年半时间），20人共评估税款40万元，罚款10万元，滞纳金 3万元，合计53万元。
（三）税收执法力度不强的问题。严格执法、公平税负，创造良好的税收秩序，是税收执法的基本原则。“三项改革”后实行的一级稽查模式由于受稽查工作力量和重点的限制，不可避免地导致对中小型纳税人稽查力度的弱化，因而不同程度地造成了对中小企业的执法真空地带。以城阳为例，自中小企业管理科成立以来，稽查部门对城阳区中小企业的检查户数是非常有限的，基层管理局又因中小企业账务不健全而难以开展纳税评估。这种现状，不但造成了税款的流失，更多地是弱化了税法的刚性。而“三项改革”前，2000年我局选案检查纳税户197户，查实有问题的136户，实行强制执行措施4起，移送司法机关2起，累计查补金额1330万元，其中查补税款869万元，加收罚款230万元、滞纳金230万元，13名稽查一线人员人均查补金额达102万元。从上述数字可以看出，2000年稽查人员人均查补税款几乎是20名税收管理员一年半来评估的税款和罚款的两倍。
（四）管理难度较大的问题。一是中小企业自身的特点决定的。从经济性质来看，中小企业多是私有制企业，企业的变化和波动性较强，且生产经营多不够规范，企业财务制度不健全，财务核算不准确，依法纳税意识淡薄。企业多半没有专职会计，常常是一个会计负责三四家企业，纳税申报质量不高。二是管理跨度大。城阳区面积占整个市区的一半， 城阳区现有中小企业2750户，中小企业管理科人均管户170户，可以说点多、面广、战线长，在城阳区520平方公里疲于奔命，比市区管理局人均管户二、三百户的管理难度还要大。城阳国税局做为一个不设分局的管理局，在对中小企业的管理上消耗了相当大的人力、物力、财力，但管理质量不如人意。
（五）管理人员素质不高的问题。一是整体力量不足。目前城阳国税局共管理中小企业2750户，人均管理170户。二是中小企业科人员年龄结构偏大，平均年龄40岁，有 4名同志接近50岁，身体素质比较差。三是人员素质结构偏低，在日常管理工作中仅限于催报催缴、审核报表、基础资料的整理等浅层次的管理工作，计算机应用水平较低，无法开展深层次的如纳税评估等工作。
上述问题的存在，严重影响了中小企业税收管理水平的提高，企业虚假申报、偷逃税款、税负偏低等问题突出。如，目前CTAIS系统对企业连续三个月零申报自动提示停售--，企业为了避免这种情况的发生，就交上一元二元的税，人为地进行虚假申报，低税负率申报依然居高不下。从税负情况看，城阳区2000年、2001年和2002年这三年，内资中小企业的户数分别是1950户，2350户和2750户，也就是说近三年来中小企业每年增加400户左右，户年均增长率30%。2000年缴纳增值税3200万元，2001年缴纳5000万元，2002年预计可达到8000万元，分别占当年城阳国税国内工商税收的7.1%、6.7%和8%。从城阳区中小企业的税收比重来看，一直低于10%。而青岛市前三季度中小企业“两税”收入比重为31％。三年平均，城阳区每户中小企业年入库税款约2.2万元，按照销售收入500万元以下的中小企业划分标准，有一半以上企业年销售额在100万元以上，正态分布这些平均销售额应该不低于100万元，这样一来换算出的税收负担率为2.2%，远远低于重点税源企业4%—6%的税收负担率。
二、今后工作应采取的措施和对策
中小企业税收管理必须敢于打破以前的旧框框，用“创新、超越、发展”的思路来解决一切艰难问题。正确审视当前中小企业管理过程中的问题，不畏难，准确把握经济发展规律，更好地抓住机遇，采取措施，实现税收管理水平的全面提高。
(一)提高对加强中小企业税收管理工作重要性的认识。根据《中国税务报》报道，我国的中小企业已超过800万家，占全国企业总数的99%以上，其工业产值、实现利税和出口总额分别占全国的60%、40%和60%左右，并提供了75%的城镇就业机会。根据统计，改革开放以来，我国工业新增产值中的76.7%是由中小企业创造的，而且中小企业还以其48.5%的资产创造了57%的社会销售额和43.2%工商税收。这说明，中小企业已构成纳税人主体。就城阳区的情况来看，虽然中小企业所创造的税收收入仅占全部税收收入的8%，但决不能因此就放松了管理，而且根据税收公平原则，正因为中小企业的税收负担率低，申报质量差，对中小企业的管理更应成为目前管理局的工作难点和重点。因此，从某种程度上来说，对中小企业的管理状况，可以直接反映出一个基层税务部门的基本管理质量和水平。我们应从依法治税、依法治国的角度认识加强中小企业管理的重要性，进一步加大工作投入，采取得力措施，保证中小企业管理工作的深入开展。
(二)进一步深化征管改革，切实提高管理的质量和水平。一是依据新征管法及其细则对基层管理局的职能和定位进行调整和加强，巩固和发展征管改革成果，切实解决新征管模式运行中遇到的矛盾和问题。对评估工作明确定位，并抓紧对纳税评估操作规程的修改和完善，增强其实用性，确保评估工作的顺利开展，发挥其过程监控的功能。二是明确基层管理人员的职责，实现管理员责任和权力的统一。并将管理科的部分职能放到综合业务科，将管理员从繁琐的事务性工作中解脱出来，将工作重心放到服务和税源监控上来。三是加大对中小企业的执法监督检查力度，赋予基层管理局一定的税收检查权，以增强管理工作的及时性、针对性和有效性。对管理中发现的税收违法为及时采取必要手段，震慑不法分子，堵塞税收漏洞。达到检查一个震慑一片的功效。四是加强和完善对中小企业管理工作的考核。对目前数控系列指标进行科学调整，将零负申报率和按期申报率等对应纳税人义务的指标改为参考指标，保证考核的针对性和有效性。
(二)加强对中小企业宣传和培训，规范其财务制度。目前中小企业管理中存在的管理手段较弱和管理难度较大的问题，有相当大的原因是中小企业自身不规范的特点造成的。我们税务机关不能坐等，而应该采取积极有效的手段，将宣传和培训的重心向中小企业倾斜。一是通过向中小企业法人进行税法宣传，使其认识到要发展，必须规范生产经营和财务会计核算，诚信纳税，利国利民；二是通过定期举办财务人员培训班，为其讲授企业财务会计、涉税法律法规，尤其是税收法律责任等知识 ，促使其提高认识水平和知识水平，准确进行财务核算，真实申报，依法纳税。
(三)加大信息化手段的应用，发挥计算机网络的依托作用。历史地看，中小企业管理最为成功的做法，应该是实行专管员管户制的1994年以前，由于企业户数少，分布在税务所周围，专管员对中小企业的生产经营状况、甚至销售情况和客户情况都了如指掌。但是，随着经济的快速发展，企业数目的快速增加，目前我们一个管理员要管理一、二百户中小企业，企业分布分散，不可能再回到专管员管户的老路上去上。因此，必须充分发挥计算机网络的依托作用，用科技化手段来实现对中小企业的管理。一是加强对税源的调查。广泛、准确、完整、及时的搜集涉税经济信息是有效实施纳税评估的基础和前提，应派出专门人手，用一到二个月的时间掌握应征税款的规模和分布，摸清企业的税源户籍、财务信息、资金周转等情况。根据总局建设“一体化”的税收征管信息系统的要求，将这些资料准确完整地录入微机，实现信息资料的共享，保证纳税评估工作的需要。二是保证CTAIS纳税评估子系统的全面上线。CTAIS纳税评估子系统今年已试运行了一年，原定明年在全系统推广应用。建议市局针对试运行中发现的问题尽快制定解决方案，保证该系统正式运行后能充分发挥其作用，并以此为依托，建立纳税评估工作良好的运行机制。三是充分应用税务管理员信息子系统，尽早解决各类台账、报表及相关信息搜集、汇总和传递的电子化处理，逐步取消手工台账、报表，切实减轻基层工作压力，大幅提高各类统计、分析数据的准确性和时效性，并通过对静态资料的分析实现对税源的动态管理，进而达到分析预测税源、提高申报质量的目的。
(四)提高中小企业管理人员素质，增强中小企业管理力量。当前的管理工作，尤其新征管模式以“信息化加专业化”为方向，提出管理局应作为开展纳税评估的主体。落实到个人，就要求管理员不仅要懂税收、通法律，会财务、擅于统计分析，还要精通计算机的应用。而目前中小企业管理科管理人员的现状与此相差甚远，因此，我们应做到：一是中小企业科的人员搭配上注意新老结合，配备一部分业务素质较高的人员从事中小企业管理工作，以便互相帮助、互相学习、互相配合，实现人力资源的最佳组合。充分发挥每个管理员的优势，提高整个管理工作的质量。二是分类施教，强化人员培训，尤其是信息化技术的培训，灌输终身学习思想，促使税务人员自我加压，提高学习的自觉性和积极性，不断人员素质。
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