论政策变革与农民工的市民化
中国农民工的市民化进程与国家的政策息息相关。农民工流动经历了由限制性流动到基本开放性的自由流动过程，其中，国家也适时进行了政策调整，废除了一些歧视性的规定。农民工的市民化实践推动了国家政策变革，政策又促进了其发展。本文通过对农民工流动与政策变化的具体关系考察，揭示了国家政策必须顺应社会发展的重要意义。波澜壮阔农民工流动是中国城市化进程的重要力量和独特场景。农民工的流动过程既是国家的城市化过程，也是农民工的市民化过程。由于中国特有的政治体制和国家制度，政策的演变趋向直接影响和决定了人民社会生活的变化方式和发展路径。农民工的市民化过程也同样明显受到了国家政策的制约。本文试从政策变迁的角度探讨中国农民工的市民化进程的基本特点，希望能对农民工的市民化有所帮助。
一、政策演变与农民工的市民化进程的基本轨迹
农民流动的开始之日即是农民工的市民化的开始之时，流动是市民化的起点。因此，关于人口流动的分期也是市民化过程的分期，它们基本一致也有所差异。自1984年兴起的农民工流动，几经曲折，目前已达到1.4亿人的规模。根据国家对农民工流动（市民化）政策的取向不同，可分为三个阶段。
第一阶段：1984年－1993年为允许流动阶段。家庭联产承包责任制的实行和人民公社制度的废除是农村人口流动的政策基础，粮食丰收和城市建设的发展是流动的经济基础。在“推力”和“拉力”的共同作用下，农民走出固有的天地，开始到城市谋求新的发展。主要表现为国家政策对人口流动的控制有所放宽，一是人民公社制度废除后，农民成为相对的自由人，流动成为可能：二是以前紧闭的城市大门有所打开，即允许农民拾遗补缺，在城市从事一些城镇居民不愿干的劳苦活，如建筑工、运输工、环卫工等。国家当时的政策是准许农民自筹资金、自理口粮进城务工经商。进入的地点为乡镇企业和小城镇，以“离乡不离土”为主要特征，流动的主体是当地的农民工。
第二阶段：1994年－1999年为限制性流动阶段。1992年春，邓小平的南巡讲话发表，中国的经济体制由计划经济走向市场经济，同时，对外开放和沿海地区的发展，为农民工的流动提供了有利条件。国家的人口流动政策有所变化，主要是：①承认流动、接受流动、鼓励流动；②流动在政府的控制下进行，反对无序化的失控的流动；③流动的方向上，提倡本地化的就近流动。但是某些地方政府出于维护城镇居民的利益，颁布了一些限制农民工就业的地方性规定，阻止农民工进入国有企业和事业单位，城镇居民能就业的工作，一般不允许农民工进入。用工的原则是：“先城镇，后农村”、“先市内，后市外”，优先安排城市失业、下岗职工，对城镇用人单位使用农民工的要审批管理，未经审批的要限期清退，安置下岗职工顶岗。这一时期的政策特点是：允许流动，但流动的范围和职业受到严厉的限制。虽然不同的地区和城市的限制措施和程度有所差异，沿海发达地区和开放城市限制较少，内地和大城市限制较为严格。总的来说这一阶段是流动的限制阶段。
第三阶段：2000年至现在为流动的基本开放阶段。对外开放和国民经济的快速发展，特别是沿海地区的劳动密集型的对外加工业的发展，当地的劳动力资源缺乏，给外地农民工的流动提供了广泛的就业机会。同时国家为了统筹发展和地区平衡的需要，对农民工的流动政策作了调整，由限制取向转变为开放取向。2000年7月，国家劳动保障部、国家计委等7家单位联合实施了城乡统筹就业试点，随后，《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》发布，《纲要》提出：“打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动”，同时要“破除地区封锁，反对地方保护主义，废除阻碍统一市场形成的各种规定”，“坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化”。同时国家进一步放宽了农民工定居城镇的户籍限制。《纲要》发布后，农村流动人口快速增长，市民化进程有所加速，到2001年底全国流动人口已达1.4亿人。这一阶段的流动特点是：①跨省区的流动趋势明显，约占流动人口总数的60%；②流向是从中西部地区向东部沿海发达地区；③流动者在流入地的居住年限增加；④第二代农民工的流动比例上升；⑤流动基本上开放性的自由的流动。
从市民化的角度分析，第一阶段的流动是农民工的市民化初始准备阶段，他们与城市社会的接触是肤浅的，没有心理准备和经济基础，农民工并没有在城市长期居住的打算；第二阶段的流动是市民化的开始进行阶段，部分农民工有了一定的经济基础，开始谋划如何能在城市生活下去，但是社会制度的限制使他们的定居倾向很难实现；第三阶段是农民工市民化的实施阶段，市民化的总体思路已经提出，但各项具体措施却严重滞后。农民工的经济收入状况和社会制度障碍还不能使他们很快地在城市定居，市民化的前进道路还很曲折漫长。
二、农民工市民化实践的先行性与政策变革的滞后性
综观已经发生的农民工的市民化过程，我们就不难发现国家的任何政策变动，都影响到农村流动人口。从不许流动到允许流动，从限制流动到自由流动，其过程深深地嵌入了国家政策烙印。没有改革开放以来的政策变革，农民工就无法获得在严格社会控制中的流动自由。国家政策的每一步放开，都使农民工的流动进入新的阶段。所以说政策变革是农民工市民化的先决条件和制度保证。
1．农民工市民化实践的先行与政策变革的滞后。
建国以来，农民向城市的流动一直没有停止过，流动在地下状态和“非法”状态的方式下存在着，只是得不到国家制度和体制的承认。根据辜胜阻（1991）利用人口统计资料进行的研究认为， 1949～1960年农业人口转化为城镇人口为7337万人；1976～1987年为5960万人。（以上数据包括由行政区划变动所引起的城镇人口增量）马侠（1987）根据1986年中国74城镇人口迁移调查的结果，认为1949至1986年由农村迁入城镇的净迁入量累计达7300万人，占全部增量的39.5%。这些数据表示的是得到国家户籍承认的农民转化为市民的人数，还有大量的“非正式迁移”人数，杨云彦等学者对此进行了较为深入的研究。20世纪80年代以来，农民工的流动步伐加快，1983年－1988年有6300万农村劳动力转移到乡镇企业，1989年为3000万人，其中跨省流动人数为700万人。（崔传义，1997）1994年为7000万人，1995年为7500万人，2000年为1.2亿人2001年为1.3亿多人，目前估计已达2亿人。虽然数据有所出入，总的趋势是农民工的人数越来越庞大。但是国家的政策却滞后于农民工的流动进程。 1981年的中共中央、国务院《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，为了保证城市居民的就业，进一步强化了农村劳动力流入城镇的控制。实际情况是在党的十一届三中全会后，农民有了劳动的积极性和劳动的自由支配权，多余的农村劳动力开始流向城市，冲击了严峻的城市就业形势（知青返城、政策平反的回迁人员、城市新增劳动力），农民进城已是事实，但政策不允许，使得大量农民工被迫返乡，直到1984年政策才允许农民工进城。1992年春以后，大量的农民工开始跨省区进入特区和沿海开放城市，国家劳动部直到1994年才颁布《农村劳动力跨省流动就业的暂行规定》，中共中央办公厅直到1995年才发出《关于加强流动人口管理工作的意见》。政策滞后于农民工的流动实践。同时，我们还必须看到，没有农民工的流动，就没有国家政策的改变。只要是市场经济社会，市场经济规律决定了劳动力资源的再分配，其他制度和政策就无法阻挡人口流动，人民的社会实践决定了国家政策的变革趋向，推动了政策变革进程。而我国的政策改变往往是被迫的、滞后的。
政策的滞后性还表现在宏观目标的先行与微观具体政策的滞后。2000年的《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》已经提出“坚持城乡统筹改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化”目标，可是到了2006年，城乡之间的差距没有缩小，反而进一步扩大，阻碍市民化进程的户籍制度在某种意义上还在强化，其原因在于微观政策的滞后。因为具体政策的制定涉及一些人的利益，由于特殊利益集团和强势集团的阻挠，使合理的实际操作措施迟迟不能出台。
2. 农民工市民化推动政策变革，政策又促进市民化进程。
人民的社会实践是推动社会发展和变革的动力，农民工的市民化也是一样。通过对20世纪80年代以来农民工的流动和城市化进程的考察，我们就能发现每次国家政策的改变都是农民工群众推动的结果，1984年的允许农民工流动的政策，1994年规范人口流动的文件，2000年的《纲要》中的关于城乡统筹就业的政策，都是农民工的实践和当时的实际情况推动了国家政策的改革。因为不改革，社会的经济发展就会受到影响，社会秩序就得不到稳定。同时，由于国家适时进行了政策改革，又进一步促进了农民工社会流动的发展。所以说，农民工的流动与国家政策互相影响，互相促进。流动推进了政策变革，政策变革又指导着社会流动的有序进行。其中，农民工的社会流动是决定性的因素，政策则是指导性的因素。
三、农民工的市民待遇与政策障碍
人民的权利平等是现代国家立法的基本原则和政策基础，保证人民社会权利的平等是国家的基本职责。但由于中国独特的历史背景和多年的二元社会结构体制，把公民分成城市居民和农村居民，二者的社会权利差别极大，农民（农民工）一直处于“失权”状态。这种“失权”主要表现为农民工的政治、经济、文化等方面的权利不平等和缺失，使之严重阻碍了农民工市民化进程的顺利进展。
1.劳动权的平等是农民工市民化的基础。
我们单独把劳动权列出专门考察，因为劳动权对农民工的市民化进程具有特殊的意义。流动首先是劳动力的流动，农民要成为市民，必须在城市有固定的工作岗位和经济收入。如何获得职业以及怎样的职业是农民工进入城市的第一步。从中国农民工的流动历程看，经历了限制性流动、歧视性流动、基本开放性流动三个阶段。所谓限制性流动是指流动的方向和区域、选择的职业受到国家和地方政府政策的严格限制。农民工在城市劳动权的获得是十分艰难的，或者说农民工在城市基本没有劳动权。这时期农民工在城市以临时性、打杂性的工作为主，不具有完整意义上的职业特征。所谓歧视性流动是指农民工的职业选择受到政策歧视，这种歧视包含两方面的含义：一是指农民工只能从事低级的、繁重的、环境恶劣的劳动，二是指农民工的劳动报酬和劳动收入是不相等的。这一时期农民工虽然有了一定的城市劳动权，但这种劳动权是不平等的。所谓开放性的流动是指流动的方向和区域、职业的选择基本不受国家政策的限制，农民工能够按劳动力市场的价格获得报酬。虽然这种价格由于劳动力市场的供过于求被低估和受到侵害，但农民工终于有了城市劳动权。
劳动权的获得并不意味着劳动权的平等。由于农民工这一特殊身份，农民工得到的仅是“裸体工资”，在工资之外的社会福利和社会保障被企业和地方政府侵占了，而且农民工的同工不同酬的现象还十分严重。党的十六届六中全会提出了“制度公平”的理念，给解决农民工的劳动权的平等指明了方向，同时党中央也指出要“抓紧研究解决农民工的工伤、医疗、养老保险问题，以及被征地农民的社会保障问题。”现在农民工劳动权的不平等不仅是工资待遇的不公，更主要的是农民工付出了劳动，却得不到社会的应有保障和享有社会发展的成果。农民工要融入市民社会，成为城市公民，就是要有完整意义上的劳动权，否则市民化只是一句空话。
2. 政治权利的平等是农民工市民化的政治保证。
政治权利是其他权利的基础，政治权利的平等主导着其他权利的平等。第一，政治选举权的不平等。根据《选举法》的规定的比例，4个农民等于1个市民。即使这样的比例在实际的选举中还没有达到。农民工的这个权利实际上是空白，虽然农民工在原农村住地有选举权和被选举权，但这已名存实亡，绝大多数农民工不会因去投一张票而花费一大笔路费，而且这种选举对他们来说没有实质意义。在城市因他们没有户籍，“理所当然”地将他们排斥在外。第二，政治参与权和表达权的缺失。政治参与权是指普通公民参与制定、通过和执行公共制度的行动权利。政治表达权是指公民立法渠道和社会媒体表达意见的权利。这两方面农民工都是欠缺的，主要表现为参与层次低、范围窄、内容单一，农民工的诉求得不到政府的重视和合理的解决。第三，政治组织权的缺失。城市居民可以有自己的组织，即工会、行业协会、共青团、妇联等，他们可以通过组织向政府反映意见和建议，维护自己的利益，农民工却没有自己的社团组织，如农民工协会，所以他们不能以自己的名义保护自己的利益，孤立的农民工个体难以抵挡国家行政权和企业管理权名义下的渗透和侵害。
要解决农民工的政治平等问题，首要的是承认农民工是工人阶级的一部分，是现代工人阶级的新鲜血液，不能因不合理的身份制度将他们排斥在外。农民工政治地位的确立，是保证市民化进程实现的政治基础。
3.经济权利的平等是农民工市民化的经济保证。
农民工不但要有平等的劳动权，而且要有平等的经济权。劳动报酬的获取要按照社会主义的 “按劳分配，同工同酬” 分配原则。现在的情况是农民工与城市居民是同工不同酬，劳动强度大、工作环境差、职工福利少，教育培训费用自己负担。城市职工一般劳动环境较好，工作较为轻松，同时享受失业救济、工伤保险、医疗保险、养老保险及技能培训。经济权利的不平等还突出地表现在社会政策上的不平等：一是医疗保险。城市居民的医疗费用由国家政府的财政补贴，个人的负担不多，农民工看病完全由自己负担。看病难、看病貴成为压在农民工头上的一座大山。二是社会救助。没有工作能力的城镇居民，城市政府给予最低生活保障费用的资助；农民工致伤致残丧失工作能力后，生活艰难却无法得到政府的救助。城市居民下岗了，政府给予失业补贴，农民工失业了只能回老家去，这不公平。三是养老保险。城市居民年龄大退休了，国家发给养老金可以安渡晚年；大多数农民工基本没有参加养老保险，即使参加了由于国家的社会保障体制的不健全，以后的领取也很成问题，生老病死没有社会保障。
20多年的农民工流动，已经为中国社会进步和国民经济的发展作出了巨大贡献，我们再也不能靠牺牲农民工的经济利益来谋求社会财富的积累和企业利润的增长。我们必须正视农民工为社会贡献了剩余劳动，却不能享受社会发展成果的现实，农民工社会经济权利的缺失，既不符合现代社会的公平原则，也是不利于社会主义和谐社会的建设。
4.文化教育权利的平等是农民工市民化的社会发展保证。
文化教育权是指公民享有社会文化发展成果和社会基本教育及劳动技能培训的权利。对农民工的直接感受来说，文化教育权利的不平等突出表现为其子女不能享有城市居民子女同等的权利，他们的子女不能进入国家举办的公立学校读书民，只能进入（有些无法进入）条件很差的教育质量无法保证的外来民工子女学校。教育权利的不公平不仅使农民工及子女综合文化素质较差，而且会使农民工的流动只能是向下的流动，永远处于社会的低层。一个文化素质低下的农民工子女，其前途只能是重复前辈的道路，从事以体力特征为主的劳动，靠出卖体力来维持生存，这明显地剥夺了农民工的个体发展权。文化教育权利的不平等还表现在农民工对社会文明成果的享有和社会话语权的缺失。一是农民工由于自身的文化素质和工资收入的匮乏，难以进入高档的文化娱乐场所，几百元一张的票价对农民工来说是无法承受的，他们只能到网吧和录像厅去消磨时光，阻塞了他们接受新知识、新文明的渠道。二是大多数农民工文化水平较低，难以通过媒体表达自己的意见和利益诉求，而且，社会舆论工具都掌握在城市居民的手中，城市居民可以通过强势的话语权影响政府的政策偏向，使农民工的社会地位处境更加险恶。农民工在精英话语权、知识话语权、权力话语权的强势包围中，“失语”导致的“失权”的状况十分严重，虽然有一些关于保障农民工权益的报道和反映，但舆论更多的是关注市民阶层内部的利益再分配。
四、农民工的市民化进程与政策选择
我们对1984年以来的农民工流动过程的考察，就不难发现市民化进程的基本轨迹和国家政策演变的相互关系。从流动的性质看，农民工的流动经历了从临时性的流动（1年以内）到长期性的流动（3－5年以上）转变。从流动人口的人群主体特征看，经历了第一代农民工到新生代农民工的变化，这意味着农民工群体已进入到第二代。根据调查，1980年后出生的农民工已占到流动人口的40%，而农民工的市民化继续停滞不前，农民工与市民社会的融合度不高，他们继续游离与城市社会之外。
1984年国家政策允许农民进城，其政策的核心是：临时性、区域性（本地性）、体制外流动，国家既不提供就业的岗位，也不为流动承担责任，流动是盲目的风险极高的选择。但毕竟与以前不许流动的“囚笼政策”有所改变。1994年后，国家总的政策倾向是限制性的流动，特别是一些地方政府根据各自的情况，出台了一些歧视农民工的地方法规，对农民工的就业范围、工种作了特别规定。2000年后，国家注意到城乡统筹发展的问题，对人口流动基本放开，农民工的问题也日益引起党中央和社会各界的重视，流动进入到长期流动但不能顺利定居的时期。不能顺利定居的原因在于身份制度和社会福利保障政策没有实质性的根本改变。
接下去怎么走是关键。取消身份限制，还是继续保留身份特征？如果放开，放开的程度怎样？农民工市民化的进程决定于国家政策的改变。无论怎样，给予农民工平等的国民待遇已是大势所趋。如果我们能较好地处理城市居民和新移民的相互关系和福利待遇，进程自然会快一点。虽然定居是农民工市民化的最终选择，但根据现有的经济条件，农民工想跨进城市成为常住居民还有诸多障碍，撇开政策的因素不说，农民工自身的条件还尚不完全具备。一是工资收入有限。每户（二人）的年收入约为2万元左右，相对高昂的城市房价，农民工想购一套住房是无能为力的，除非政府提供廉价房；二是农民工自身的文化素质和市民意识有待提高。主要是思维方式、法制观念、生活方式、卫生习惯、交通意识、人际交往及组织纪律性等等方面与城市居民有相当的差距，这些都是阻碍农民工市民化的主体因素。要改变这一切需要社会的帮助和自身的努力。
目前国家在农民工政策的取向上已朝着有利于农民工市民化的方向演变，主要的变化是：①农民工的就业限制基本取消，就业范围进一步扩大，农民工可以到国有企业工作，如果农民工基本素质具备，可以竞选当基层干部（主要是指本地农民工竞争当村委会和社区干部）。②地方政府对落户城镇的条件放宽，如在城市购买住房准许农业户口转入城市户口，这在本地农民工市民化方面表现得较为明显。③城市政府看到了农民工对城市社会繁荣和经济发展的重要作用，出台了一些有利于农民工的政策措施。如督促企业为农民工提供工伤保险、医疗保险、养老保险等。④为了稳定本地的劳动力资源，留住外来农民工，地方政府允许私人举办外来民工子弟学校，并在经费和师资培训上给予一定的资助。⑤政府开始重视对外来农民工的职业培训和就业指导。一些地方政府开办了农民工的劳动力交流市场，定时发布信息，方便农民工就业。总体上来说，政府有所作为，但作为得很不够。特别是农民工的社会保障制度没有根本性的改变，农民工作为社会的一员，还是屏蔽在城市福利制度之外。农民工的市民化进程有赖于国家政策的改革。
2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的发布，和谐社会建设的各项政策措施的提出，为农民工市民化提供了历史性的机遇。《决定》对农民工市民化的意义主要在于：一是社会公平的正义观。和谐社会必定是公平的社会，公平意味着身份的平等，不公平的歧视农民的户籍制度是阻碍农民工市民化的制度枷锁，必须改革。公平意味着以人为本和人格平等，农民工作为城市的一员，应当享有市民待遇。二是城乡统筹的发展观。《决定》指出了“贯彻工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活的方针”，《决定》很明确，要多给予农业、农村、农民更多的经济支持。因为只有农民收入得到了根本性提高，农民工在城市的社会地位才能改善。三是分配合理的平等观。农民工在城市辛苦打工，收入却很微薄，受到了严重的剥夺，与城市居民的收入不相等。农民工一方面是劳动付出与工资收入不相等，另一方面是为社会付出的公共劳动部分基本没有享有。造成农民工社会地位低下，主要原因在于不合理的分配机制和分配方式。四是社会保障的全民观。二元结构的社会体制一直将农民排斥在社会保障体系之外，《决定》提出建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，“加快建立适应农民工特点的社会保障制度”，就是说全体公民都能享受社会的保障，而不是以前的将一部分人屏蔽在外的制度设置。总之，国家的政策选择已有根本性的改变，农民工市民化的进程虽然曲折，但必将继续前进。
五、几点启示
1．政策的改革要适应农民工市民化进程的现实。
社会的实际情况已经发生了变化，作为指导社会实践活动的政策规范，要根据社会发展的需要和社会的发展方向及目标进行适时调整，以减少因社会政策的脱节、磨擦而花费的社会成本。对本来经济收入和社会资本就不多的农民工来说，政策如果能顺应形势，适时变革，则有利于他们的市民化过程，对他们来说具有雪中送炭的意义。
2．具体政策的制定和落实要及时与宏观目标配套。
党的十六届六中全会提出了建设社会主义和谐社会的宏伟目标，为农民工的市民化进程指明了方向。在农民工流动的实际过程中，我们经常发现中央的宏观目标早已提出，可具体的政策规范却迟迟不能出台，往往是社会舆论多，实际措施少，耽误了社会前进的步伐。如对户籍制度的诟病，已是共识，可是如何改革，什么时候废除却遥遥无期。国家提出的城乡统筹发展的战略已有5年，可是这5年城乡的差距却在进一步扩大，农民及农民工的社会保障制度及具体政策措施只见风声大，不见雨下来。所以社会主义和谐社会的建设，不仅要有总体构想，更重要的是要有与之配套的切实可行的具体政策。只有这样，国家的城市化才能顺利进行。
3．政策选择要公平，要有利于农民工的市民化。
中国的农民及农民工已为社会的发展作出了巨大的贡献。现在已到了回报他们的时候。我国政策的城市偏向必须纠正。一是政策选择要公平、公正。具体地说就是要切实保证农民工的政治、经济、文化各项权利的平等，农民工要享有国民待遇。二是政策选择要向农民和农民工倾斜，他们为社会发展和繁荣牺牲了太多的经济利益和社会权利，我们不能再寄托在对农民利益的剥夺上来谋求社会发展，应该反哺农业、农村、农民，使他们也有充分的发展机会，而且要使他们的发展更快一点。全社会要有这个共识。
4．农民工的素质提高对市民化进程的快慢具有决定性意义。
社会政策和社会环境的改善是外部条件，农民工的市民化还有赖于他们自身素质的提高。目前农民工的文化水平、劳动技能、社会心理、生活习惯、市民规范、法制意识等与城市居民有相当的差距，他们要融入城市社会，不但要在经济上努力奋斗，更需要在思想意识方面艰苦磨练，改变狭隘的思维方式和传统意识。市民化不仅是意味着身份的改变，更主要的是农民工在底子里成为真正的“城里人”。社会帮助和自身努力相结合，促使和谐社会的早日建成。
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