我国数字集群运营模式与发展策略分析
从２００３年信息产业部组织国内六大电信运营商开展数字集群共网商用实验至今已有４年多时间，目前从商用实验的总体情况来看进展缓慢。在当前的
国家政策和集群通信市场的大环境下，数字集群共网的模式很难得到很好的发展，无
论是运营商还是设备制造商都对国内数字集群共网的发展感到前景渺茫，几年下来很
多参与商用实验的运营商和设备制造商已没有当初的热情，举棋不定。从欧美发达国
家的成功经验来看，数字集群共网是未来数字集群的发展方向，为什么在我国却行不
通？我国数字集群发展的出路在哪里？怎样建立适应我国应急通信和民用生产调度的
商用运营盈利模式？怎样处理数字集群共网与公众移动通信业务的关系？很多关注我
国数字集群发展的通信人一直在思考这些问题，本文概括了目前我国数字集群共网商
用实验的进展情况，分析了存在的问题，参考国际上数字集群共网的成功案例，提出
了我国数字集群共网的运营模式和市场发展策略。
我国数字集群的发展概况
中国在１９８９年开始引进模拟集群系统，１９９０年投入使用。随着数字通信
技术的发展，集群通信系统也开始向第二代的数字技术发展，最主要的特点是采用了
ＴＤＭＡ（时分多址）和ＣＤＭＡ（码分多址）通信方式。但是，目前我国的集群通
信应用主要还停留在模拟技术水平，数字集群的应用较少。同时，由于各集群使用企
业为了满足其各自不同的使用要求，采用了独立建设集群通信网络的方案，所以众多
企业的集群网络在网间互联互通性、频率资源使用、整体建设等方面存在诸多问题。
此外，国外通信巨头通过控制核心技术并设置专利等知识产权保护壁垒，使得内部接
口基本不公开，技术开放性很差，系统和终端设备市场价格居高不下，也制约了国内
数字集群的产业化进程和规模应用。
针对国内数字集群产业发展的“尴尬”情况，信息产业部牵头制定了国内集群技
术的发展规划，并在新的《电信管理条例》中第一次将数字集群纳入基本电信业务范
畴，同时组织国内六大电信运营商在国内开展８００兆数字集群商用实验。从运营商
的实验情况来看，目前仅有中国卫通在济南、南京及天津开展了中兴基于ＣＤＭＡ技
术体制的ＧｏＴａ共网商用实验，中国铁通在沈阳、长春、重庆开展了中兴基于ＣＤ
ＭＡ技术体制的ＧｏＴａ和华为基于ＧＳＭ技术体制的ＧＴ８００两种技术体制的数
字集群共网商用实验。从近几年的商用实验情况来看并不理想，在运营成本、市场需
求、运营模式、有关标准的成熟性和适用性、与公众移动通信业务的关系上还没有探
索出让国家满意的商用运营模式。
阻碍数字集群发展的因素
从数字集群商用实验的实践情况来分析，造成我国数字集群共网发展缓慢的原因
主要有以下几个方面。
国产数字集群技术体制还不太成熟
在发展数字集群技术上，考虑到国家的通信安全和几千亿元购买国外通信设备的
投资成本，国家强调我们需要具有自主知识产权的数字集群通信系统，发挥民族企业
的自主创新能力，发展民族的数字集群技术标准，控制核心技术，打破国外数字集群
技术垄断。目前中兴推出的基于ＣＤＭＡ技术体制的ＧｏＴａ虽然在国内取得了较快
的发展，成功服务于天津港、潍坊城市应急联动、亚欧财长会议、南京十运会、青岛
奥帆赛等国内重大项目和体育赛事，取得了１００多项发明专利，并且已经走出国门
，但也应看到同欧美传统数字集群技术体制ＴＥＴＲＡ、ｉＤＥＮ相比，我国数字集
群技术体制从组网规模、呼叫延时、技术演进、终端质量和产业链上还存在一定差距。
地方职能部门对频率资源的监管乏力
尽管２００１年信息产业部无线电管理局下发信部无［２００１］５１８号《关
于８００ＭＨｚ集群频率使用管理有关事宜的通知》，规定所有模拟集群通信系统在
２００５年１２月３１日之前必须停止运行的通知，但时至今日在已经具备共网条件
的实验城市，一些传统模拟专网仍在运转，当地无线电管理部门因为自身利益的原因
，并没有切实按照５１８号文的《通知》要求履行职责。
传统专网用户积极性不高
一些靠国家财政拨款的强力部门和靠资源垄断经济实力较强的行业在国家数字集
群运营政策还不太明朗的情况下存在自己建网的幻想，花钱不心疼，仅考虑部门和行
业的利益，不算大帐，盲目自建专网，造成重复投资和资源的浪费，这也是我国数字
集群共网建设很难推进的因素之一。
我国企业经济形态还处于成本优先的初级阶段，市场需求不乐观
改革开放２０多年来，我国国民经济取得了较快的发展，ＧＤＰ连续３年成两位
数增长，很多民族企业快速发展起来，但同欧美发达国家相比，我国企业的经济形态
还处于起步阶段，整体经济水平不高。在很多欧美企业已由成本优先过渡到效率优先
阶段的时候，我国大部分企业还处于成本优先阶段，在面对成本和效率时，成本因素
考虑的比较多。在美国，像建筑、物流等工作流动性比较多的行业对数字集群的应用
相当普遍，而在我国却很难推广。
运营商建网有顾虑
目前传统模拟专网用户一般都选择自己建网，像公安部门考虑通信安全、保密的
因素需要建公安专网。一些没有经济实力建网的用户，成本因素考虑较多，很难说服
用户入网，即使入网ＡＲＰＵ值也较低，资源贡献率十分有限。随着蜂窝技术的发展
，公网运营商通过分组数据技术已能在２．５Ｇ网络上提供ＰＯＣ（ＰＴＴｏｖｅｒ
Ｃｅｌｌｕｌａｒ，简称ＰＯＣ）业务，虽说受接通时间过长、占用资源过大、影响
公众用户通信的限制，但能满足对接通时间要求不高的小规模低端用户，这对共网集
群运营商还是有不小的冲击力。面对不太理想的市场环境，运营企业顾虑重重。
数字集群共网运营人才匮乏
集群技术在我国发展已有１０余年，但都是以专网的形式存在，主要是本单位内
部使用，缺乏共网提供服务的运营经验。数字集群共网发展需要一种规模效应，国内
主导电信运营商对数字集群兴趣不大，而非主导运营商又大量缺乏运营人才，更确切
地说是缺乏数字集群运营专才，因此从某种程度上运营人才匮乏也是限制数字集群共
网发展的因素。
数字集群共网的运营模式
我国经济的发展和城市化进程的加快使得社会经济形态越来越追求高效，社会对
于高效处理紧急突发事件、信息安全的要求不断提高，加之频率资源的日趋紧张，如
何提高频率利用率，实现资源的最佳配置，加强政府应对紧急、突发事件的快速反应
和抗风险能力已经成为我们面临的首要任务。在这种情况下，数字集群共网必将成为
未来数字集群通信的发展方向，并且我国数字集群共网的运营必须是在体现社会效益
的基础上体现经济效益，毕竟在面对非典、地震、恐怖活动等突发事件时，人的生命
是第一位的，这种情况下是无法用经济来衡量集群共网的作用和价值的。
欧美数字集群共网运营案例
在数字集群共网运营方面，欧美等发达国家已有比较成功的案例，美国Ｎｅｘｔ
ｅｌ是发展共网数字集群比较成功的运营商，但其诞生之时正值美国模拟移动通信标
准混乱的时代，Ｎｅｘｔｅｌ凭借类似于ＧＳＭ的ｉＤＥＮ网络取得了较大成就，但
我国目前却没有那么好的市场环境和机遇；欧洲芬兰政府选择芬兰电信ＳＯＮＥＲＡ
作为运营商合作组建专门的运营公司经营ＶＩＲＶＥ网，该公司由内务部出资６０％
，ＳＯＮＥＲＡ公司出资４０％，运营公司只负责物理网络的运营，而用户的管理及
通信的管理均由用户部门在各自的虚拟专网中进行；比利时政府于１９９８年专门成
立了ＡＳＴＲＩＤ公司，作为全国性数字集群政府共用网的运营商，在ＡＳＴＲＩＤ
公司中，联邦政府占有６１％的股份，地方政府占有３９％的股份，联邦政府每年向
ＡＳＴＲＩＤ公司拨款作为运营维护费用。
当前业界认可的运营模式
当前业内很多专家普遍认同的数字集群运营模式是“共网专用（服务于国家公共
安全），专网共用（服务于企业生产调度）”的共网与专网并行的运营模式，本文认
为在共网专用服务于公共安全通信方面不利于国家吸纳外部资金，为此将可能背上很
大的投资包袱，同时造成通信资源不能有效利用的局面；在专网共用服务于企业生产
指挥调度方面很可能又回到模拟集群发展时代，各自为政、自筹建网，因为我国当前
的经济形态还不足以支撑运营一张数字集群共网，像机场、港口等经济实力较强的行
业可能选择自己建网。
适合我国数字集群共网的运营模式
我国在数字集群共网的运营模式上不妨借鉴参考芬兰和比利时的成功经验，结合
我国国情，建立一支由政府控制的“国家队”来管理，必要时牺牲公众用户的通信需
求，保证消防、警察、救援等重要部门的通信安全，形成自己的数字集群共网运营模
式。我国未来数字集群的发展服务于公共安全指挥和生产调度，公共安全是重中之重
，其次是生产调度，也就是说数字集群共网运营必须以体现社会效益为主，像欧洲芬
兰、比利时政府，在以公共安全为主导的共网运营模式上，必须以政府为主导，建立
一只以政府为主的国家公共安全运营队伍。
为促进无线移动通信产业的健康发展，政府不妨引导公网运营企业在未来３Ｇ公
众移动通信网上开放基于ＳＩＰ协议的ＰＯＣ（ＰＴＴｏｖｅｒＣｅｌｌｕｌａｒ简
称为ＰＯＣ）业务，作为公众移动通信的增值业务，在低端非专业集群用户市场上同
集群共网展开竞争，处理好共网集群与公众移动通信网之间的竞争关系，促进无线移
动通信产业的健康、良性发展。形成以数字集群共网为主服务于国家公共安全和高端
企业生产调度，公网ＰＯＣ业务为辅服务于低端非专业用户；专业集群以体现社会效
益为主经济效益为辅，公网ＰＯＣ以体现经济效益为主社会效益为辅，两者相互补充
协调发展。
数字集群共网发展策略
由于集群通信和公众移动通信面对的目标客户不同，数字集群的发展不同于传统
公众移动通信的发展，采取“先建网，后市场”的发展模式，毕竟市场才是检验一项
产品最为客观的标准。考虑到我国区域和行业经济发展的不平衡，为降低风险避免盲
目投资，数字集群共网的发展策略必须打破传统公众移动通信的发展模式，应遵循“
先市场，后建网”的市场发展策略，采取分阶段、分行业、分区域的发展思路。
１．分阶段就是当前数字集群共网的发展要以服务国家公共安全为己任，业务发
展初期在全国副省级以上城市建设服务于公安、消防、交警、急救、城管为主体的城
市应急联动系统。在条件成熟的情况下，逐步建成覆盖全国主要省会城市、地级城市
和县级城市的三级城市应急联动系统。
２．分行业就是针对经济实力较强、有明确生产调度指挥需求的行业客户，采取
专网公用的方式，定制满足特殊需求的虚拟专网解决方案吸引民航、铁路、港口、水
利、交通等行业用户入网。
３．分区域就是依托长三角、珠三角、环渤海经济圈的经济实力，发挥长三角、
珠三角、环渤海经济圈的带动和辐射作用，由东向西、由沿海到内陆逐步推进，最终
建成覆盖全国的数字集群共网。
从目前服务潍坊应急联动、青岛奥帆赛、山东监狱、济南城市执法的发展情况来
看，山东数字集群共网基本遵循了分阶段、分行业、分区域的“先市场，后建网”发
展模式，在服务城市公共安全和企业生产调度方面得到了具体体现，并取得了逐步成
效。
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